Основы теории прав собственности. §2
Права и обязанности налогоплательщика как элементы соответствующего правового стату са - это потенции. Как было выяснено, значение их в том, что первые предоставляются, а вторые возлагаются с тем, чтобы управомоченное лицо имело возможность получить какое-либо благо и за счет этого удовлетворить некоторые свои интересы и потребности. Но для того, чтобы возможность стала действительностью, требуется реализация статусных прав и обязанностей. Этот процесс обеспечивается системой гарантий.
Гарантии реализации прав и обязанностей изучались многими учеными1. Го внимание, которое уделялось этому вопросу, свидетельствует о его особой важности. Значение гарантий в том, что они обеспечивают реальность, действенность прав и обязанностей индивидов2. Кроме того, их анализ «позволяет отчетливо видеть перспективы и основные пути развития прав и эбязанностей граждан»3.
Под гарантиями юридических прав, обязанностей и законных интересов личности понимаются те условия и средства, которые обеспечивают их фактическую реализацию и надежную охрану (защиту)4.
Исходя из этого учеными выделяются две группы гарантий: гарантии- условия и гарантии-средства".
К гарантиям-условиям относятся экономическая система общества,
См.. например: Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 192-226; Патюлин В.А. Государство и личность в СССР. М., 1974. С. 230-244; Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972. С. 271-285; Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 242-257, 302-345: Тархов В.А. Гражданские права и ответственность. Уфа. 1996. С. 41-63: Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1962, 81-94: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве М., 1966. С. 96-99; Карасева М.В. Финансовое правоотношение. Воронеж. 1997. С. 230-257; Налоговое право: Учебное пособие /Под ред. С.Г. Пепеляева - М., 2ООО. С. 436-439. См.: Витрук Н.В. Указ. соч. С. 192. Патюлин В.А. Указ. соч. С. 242. Си.: Витрук Н.В. Указ. соч. С. 194.
См., например: Карасева М.В. Указ. соч. С. 230-231: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 96-97; Витрук Н.В. Указ. соч. С. 194-225; Патюлин В.А. Указ. соч. С. 231 и др.
эазирующаяся на тех или иных формах собственности, политическая система >бшества, морально-психологический климат общества, празозая куль тура, травосознание членов этого общества. Важную роль гарантии-условия играют i в процессе реализации прав и обязанностей субъектов финансового права:.
Но если гарантии-условия для реализации прав и обязанностей создают федпосылку, то обеспечивают ее гарантии-средства (юридические гарантии) . (... Любая свобода, любое право, провозглашенные в Конституции, могут читаться с юридической точки зрения гарантированными и фактически >существимыми лишь при условии, если в текущем законодательстве;акреплены правовые средства их реализации, и если их нарушение дает ражданину право на судебный иск или иные предусмотренные законом пути юсстановления нарушенного права» .
В настоящей работе, с учетом ограниченных пределов настоящего [сследования мы остановимся на рассмотрении только юридических гарантий >еализации налоговых прав и обязанностей, ввиду их особого значения в гсловиях недостаточной материальной обеспеченности.
Реализация прав и обязанностей обусловлена появлением определенных эридических фактов. При этом точная и детальная формулировка эридических фактов (составов) в законе обеспечивает реальность исполнения обязанностей и осуществления прав. В Налоговом кодексе РФ наиболее юдробно сформулированы юридические факты, с которыми связана »еализация прав налогоплательщиков: на получение отсрочки или рассрочки по плате налога (ч. 2 ст. 64), на получение инвестиционного налогового кредита ч.1 ст. 67) и др. При таком подходе указанные лица четко знают, в каких словиях они могут реализовать данные права. В то же время, в нормах права ie закреплены юридические факты, при наличии которых возможно существление права налогоплательщиков требовать от должностных "лиц алоговых органов соблюдения законодательства о налогах и сборах при овершении ими действий в отношении налогоплательщиков. Поэтому, на наш згляд, это право неосуществимо.
Совершение налогоплательщиком действий, в результате которых у него оявляется объект налогообложения - это юридический факт, порождающий еобходимость исполнить обязанность по уплате налога. Подробно такие юридические факты (юридические составы) относительно конкретных налогов зложены в законах об этих налогах.
В этой связи хотелось бы обратить внимание на неточную, на наш згляд, формулировку пункта 1 статьи 38 Налогового кодекса РФ, где сказано, го объектами налогообложения могут являться операции по реализации эваров (работ, услуг), имущество, прибыль, доход, стоимость реализованных эваров (выполненных работ, оказанных услуг) либо иной объект, имеющий гоимостную, количественную или физическую характеристики, с наличием эторого у налогоплательщика законодательство о налогах и сборах связывает эзникновение обязанности по уплате налога.
Наличие у лица объекта налогообложения обусловливает не озникновение, а исполнение обязанности по уплате налога. Возникает эта эязанность с появлением у лица правового статуса налогоплательщика, то есть организаций - с момента государственной регистрации, у физических лиц - с эждения. Такой подход обусловлен потенциально возможным характером Зязанности уплачивать налоги
В связи с этим более правильным представляется следующее изложение осматриваемого пункта: «Объектами налогообложения могут являться лерации по реализации товаров (работ, услуг), имущество, прибыль доход, гоимость реализованных товаров (выполненных работ, оказанных услуг) либо ной объект, имеющий стоимостную, количественную или физическую;арактеристики, с наличием которых у налогоплательщика законодательство о галогах и сборах связывает исполнение общинноетн по уплате налога.
Представляется очевидной важность детального закрепления в нормах [рава юридических фактов, обусловливающих реализацию обязанности по плате налогов. Подобный подход необходим к формулированию и иных эридических фактов (юридических составов) в налоговом праве. Таким бразом гарантируется осуществление прав и реализация обязанностей алогоплательщиков.
Проблема юридических фактов в финансовом праве исследована 4.В. Карасевой1. Думается этот вопрос требует специального рассмотрения и рименительно к налоговому праву.
Следующим видом юридических гарантий является процедурно- равовой порядок реализации прав и обязанностей налогоплательщиков2, когда акон с той или иной степенью определенности устанавливает оследовательность и содержание действий носителей этих прав и бязанностей3.
Поскольку осуществление большинства прав налогоплательщиков редполагает сотрудничество с налоговыми органами, затрагивает бшественные интересы и касается материальных благ, значение четкой егламентации процедуры их реализации возрастает4. В настоящее время аиболее урегулированными являются процедуры получения отсрочек, ассрочек по налоговым платежам, а также налогового и инвестиционного алогового кредита.
Не меньшую важность этот вид юридических гарантий имеет и для еализации обязанностей этих субъектов. Последние вряд ли возьмут на себя руд поиска путей эффективного исполнения возложенных на них бязанностей. Поэтому задачей государства является создание четких и
2м.: Карасева М.В. Указ. соч. С. 154-199.
ZM.: Реализация прав граждан в условиях развитого социализма. С. 85. Гм.: Витрук Н.В. Указ. соч. С. 213.
ZM.: Реализация прав граждан в условиях развитого социализма. С. 85, 87.? оптимальных процессуально-правовых форм реализации обязанностей ¦налогоплательщиков1. Таким образом, во-первых, сократятся «усилия» налогоплательщика, затрачиваемые на уплату налогов, во-вторых, он будет огражден от произвола со стороны отдельных должностных лиц, в-третьих, тем:амым обеспечивается планомерное поступление денежных средств в казну. Наиболее подробно расписана в налоговом законодательстве процедура исполнения обязанности по уплате налогов. Однако она чрезмерно усложнена и запутана.
Основной гарантией реализации прав налогоплательщиков, а также:амой реализацией этих прав выступает позитивное поведение обязанных лиц2. См.: Карасева М.В. Указ. соч. С. 242-245.
См.: Реализация прав граждан в условиях развитого социализма. С. 101. См.: Налоговое право: Учебное пособие / Под ред. С.Г. Пепеляева. С. 437-439.? шчная ответственность работников налоговых органов обеспечит 1еукоснительное соблюдение установленных для них правил поведения при осуществлении функций указанных органов.
Аналогичным должен быть подход и к другим субъектам налоговых [равоотношений с участием налогоплательщиков.
Реализация прав индивида включает и их охрану1. Возможность защиты [арушенных прав является важной гарантией их реализации. Данная юзможность опосредована предоставленным налогоплательщику правом обжаловать в установленном порядке акты налоговых органов и действия бездействие) их должностных лиц (п. 12 ч. 1 ст. 21 Налогового кодекса РФ). Троцедура обжалования актов налоговых органов ненормативного характера, а акже действий (бездействия) их должностных лиц предусмотрена главами 19 и:0 раздела VII Налогового кодекса РФ, а также АПК РФ - если судебное обжалование производится организациями и индивидуальными [редпринимателями, и ГПК РФ, если с жалобой обращаются физические лица. 1орядок обжалования актов налоговых органов и иных актов в сфере [алогообложения, носящих нормативный характер, закреплен в Федеральном онституционном законе от 21 июля 1994 года «О Конституционном Суде Российской Федерации»2. Следует отметить, что право налогоплательщиков на бжалование достаточно надежно обеспечено, о чем свидетельствуют шогочисленные обращения указанных лиц в арбитражные суды, суды общей юрисдикции, а также в Конституционный суд РФ3. В последнее время
См.: Реализация прав граждан в условиях развитого социализма. С. 103. С3 РФ 1994. Хо 13 Ст. 1447.
См.. например: Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 10 декабря 1996 года № 9 «Обзор судебной практики применения законодательства о налоге на добавленную стоимость» // 3; Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 14 ноября 1997 года № 22 «Обзор судебной практики применения законодательства о налоге на прибыль» // Вестник ВАС РФ. 1998. № 1; Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 31 мая 1999 года № 41 «Обзор практики применения арбитражными судами законодательства, регулирующего особенности налогообложения банков// Вестник ВАС РФ. 1999. № 7; Решение Верховного Суда РФ от 17 апреля 1998 года № ГКПИ 98-104 // Вестник КС РФ. 1998. 3 4: Решение Верховного Суда РФ от 9 сентября 1998 года № ГКПИ 98-394 // Вестник ВАС РФ. 1999. № 2: Решение Верховного Суда РФ от 14 октября 1998 года Jfe ГКПИ 98-393 V Вестник ВАС РФ. 1999. N» 2; Постановление Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 года № 24-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона РФ от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. К* 42. Ст. 5211; Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 года № 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и Законов РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции» // СЗ РФ. 1999. № зо. Ст. 3988 и др.
Кб
:алоговые органы ориентированы на стимулирование обжалований в порядке сращения в вышестоящие налоговые органы или к вышестоящим олжностным лицам. Такой порядок отличается оперативностью и кономичностью, поскольку не требует дополнительных материальных затрат в иде уплаты госпошлины. Кроме того, для наиболее полного обеспечения еализации права налогоплательщиков на обжалование, возможно имеет смысл ри институте Уполномоченного по правам человека создать экспертную руппу по вопросам налогообложения, куда смогут обращаться алоговообязанные лица при возникновении споров с налоговыми органами, [одобный пример имеется в Австралии1. Учреждение системы пециализированных налоговых судов в России также способствовало бы птимизации процесса рассмотрения налоговых споров2.
Право на обжалование является гарантией реализации всех прочих прав алогоплательщиков.
Основной гарантией реализации обязанностей налогоплательщиков ыступает юридическая ответственность указанных лиц в негативном аспекте, э есть ответственность за неисполнение, либо ненадлежащее исполнение эзложенных обязанностей. Налоговый кодекс РФ предусматривает тветственность налогоплательщиков за нарушение самых разных бязанностей: за уклонение от постановки на учет либо нарушение ее срока (ст. г. 116, 117); за не предоставление налоговой декларации (ст. 119); за неуплату ибо неполную уплату сумм налога (ст. 122) и др. Предусмотрена и уголовная тветственность за уклонение от уплаты налогов (ст. ст. 198, 199 УК РФ), ажное значение имеет и позитивная ответственность. Поскольку вопрос о юридической ответственности налогоплательщиков уже рассматривался, мы не удем на нем еще раз останавливаться. Лишь заметим, что, если негативная тветственность налоговообязанных лиц как гарантия исполнения обязанностей
2м.: Публичные финансы государств ATP. Бюджетное и налоговое регулирование / Под ред. A.H. Козырина. VI., 1998. С. 29.
Налоговые суды, например, существуют в Дании. См.: Воловик Е. Обслуживание налогоплательщиков в Дании// Налоговый вестник. 1996. Ка 1. С. 40.? егламентирована в законодательстве тщательно и подробно, то позитивной гветственности внимания уделено явно недостаточно. Хотя, как справедливо тмечает М.В. Карасева, законопослушных, добросовестных налогопла- мыциков следует поощрять в отличие от тех, кто несвоевременно и не олностью уплачивает налоги1.
Кроме того, Налоговый кодекс РФ предусматривает такие гарантии сполнения основной обязанности налогоплательщиков по уплате налогов, как итог имущества, поручительство, пеня, приостановление операций по счетам в анке и наложение ареста на имущество налогоплательщиков (ст. ст. 72-77).
Выяснив некоторые общетеоретические моменты реализации прав и Зязанностей налогоплательщиков, обратимся к рассмотрению конкретных фантий некоторых из них.
Итак, в ст. 21 Налогового кодекса РФ закреплено право алогоплательшиков получать от налоговых органов по месту учета уплатную информацию о действующих налогах и сборах, законодательстве о алогах и сборах и об иных актах, содержащих нормы законодательства о алогах и сборах, а также о правах и обязанностях налогоплательщиков, элномочиях налоговых органов и их должностных лиц. Кроме того, они траве получать от налоговых органов и других уполномоченных >сударственных органов письменные разъяснения по вопросам применения.конодательства о налогах и сборах. Значение этого права трудно переоценить, о-первых, оно - важное подспорье налогоплательщикам при уплате итоговых платежей в условиях нестабильности, сложности и запутанности.конодательства о налогах и сборах, когда некорректные формулировки статей конов и иных нормативных актов делают возможным неоднозначное >лкование закрепленных в них правил. Во-вторых, Налоговый кодекс РФ эедусмотрел в качестве обстоятельства, исключающего вину лица в >вершении налогового правонарушения, выполнение им письменных
м.: Карасева М.В. Указ. соч. С. 251-252.
эазъяснений по вопросам применения законодательства о налогах и сборах, занных налоговыми либо иными уполномоченными органами {пЗ ч. 1 ст. 1 i 1;.
Аналогичными правами располагают налогоплательщики США1, Цании2. При этом их обеспечению уделяется значительное внимание3. В российском налоговом законодательстве право налогоплательщиков на юлучение информации закреплено впервые. Хотя вопрос о необходимости *нформационного обслуживания указанных лиц поднимался и раньше. Так, Лриказом Госналогслужбы РФ от 15 декабря 1994 года «Об активизации заботы по пропаганде налогового законодательства и оперативном размещении * средствах массовой информации нормативных документов Госналогслужбы *оссии»4, ввиду важности оперативного информирования налогоплательщиков > действующем законодательстве и его изменениях, ставилась задача збеспечить оперативную публикацию нормативных актов Госналогслужбы и троработать вопрос о создании консультационных пунктов для *&логоплателыциков. Затем были разработаны Методические указания для чэсударственных налоговых инспекций по осуществлению справочно- шформационного обслуживания налогоплательщиков5, в которых шределялось, что они предназначены для справочно-информационного)бслуживания налогоплательщиков на этапе постановки на учет, а также останавливалось, что в дальнейшем налогоплательщикам, имеющим иентификационный номер, так же будут выдаваться различного рода справки, шформационные письма и бланки (п. 1). При этом в разделах II и III >егламентировалось, какие именно справочные материалы предоставляются 1алогоплателыцикам-организациям и налогоплателыцикам-физическим лицам. Эднако данные документы опубликованы не были, предназначались для лужебного пользования. Поэтому получение налогоплательщиками
См.: Вавилов Н Н. Налоги и налогообложение: зарубежный опыт. Учебное пособие. Сыктывкар. 1994. С. 10. См.: Воловик Е. Обслуживание налогоплательщиков в Дании // Налоговый вестник. 1996. № 1. С. 40-46. Например, в Дании порядок информирования налогоплательщиков разрабатывается с учетом законов маркетинга и психологии, чтобы обеспечить доступность и доходчивость предоставляемых сведений. См.: Воловик Е. Обслуживание налогоплательщиков в Дании /У Налоговый вестник. 1996. № 1. См.: База данных правовой компьютерной программы «Консультант Плюс».
См.: Письмо Госналогслужбы РФ от 22 июля 1996 года № ПВ-6-12/501 «О методических указаниях для государственных налоговых инспекций по осуществлению справочно-информационного обслуживания налогоплательщиков» // База данных правовой компьютерной программы «Консультант Плюс».? необходимой им информации было затруднено. Закрепление в Налоговом кодексе РФ соответствующего права изменило ситуацию.
Право налогоплательщиков на получение информации обеспечено корреспондирующей обязанностью налоговых органов проводить разъяснительную работу по применению законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных актов, бесплатно информировать налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, представлять формы установленной отчетности и разъяснять порядок их заполнения, давать разъяснения о порядке исчисления и уплаты налогов и сборов (п. 4 ч. 1 ст. 32 Налогового кодекса РФ). Процедура реализации этого права закреплена в Положении об информировании налогоплательщиков по вопросам налогов и сборов, утвержденном Приказом МНС РФ от 5 мая 1999 года. Этим документом установлено, что информация предоставляется любым налоговым органом, в который обратился налогоплательщик (п. 2.1), она может предоставляться налоговыми органами для общедоступного ознакомления в местах нахождения налоговых органов с использованием устных объявлений, информационных стендов, табло и иных технических средств, применяемых для распространения информации (п. 2.7), при обращении налогоплательщика или его уполномоченного представителя с письменным запросом, информация предоставляется в письменном виде (п. 3.7), бесплатно (п. 3.9), в течение одного месяца (п. 3.6) и т.д. Анализ практики Управления Министерства по налогам и сборам РФ по Саратовской области показал, что право налогоплательщиков на получение информации обеспечивается различными способами. Во-первых, в соответствии с указанным Положением, организован порядок предоставления налогоплательщикам письменных разъяснений. Эти разъяснения предоставляются бесплатно в ответ на письменное обращение. Во-вторых, разъяснения наиболее типичных вопросов помещаются в базу данных правовой системы «Гарант» . В-третьих, разработан и издан Комментарий к Налоговому кодексу РФ, где учтены также подзаконные нормативные акты, а в отдельных случаях высказано собственное мнение. В-четвертых, пресс-центр Управления регулярно помещает в средствах массовой информации сведения, имеющие отношение ко всем или большинству налогоплательщиков. В-пятых, на базе центрального налогового органа Саратовской области создано Государственное унитарное предприятие «Учебно-консультационный центр». Эта организация, в том числе проводит и налоговое консультирование, а также осуществляет на основе договора абонентское обслуживание налогоплательщиков, которое предполагает оказание помощи при составлении баланса, отчетов и других документов, предоставление помимо консультаций информации о состоянии платежной дисциплины и т.д. Услуги предприятия платные. Кроме перечисленных способов обеспечения реализации права налогоплательщиков на получение информации, сотрудниками налоговых проводятся обязательные совещания, где разъясняются и вручаются под роспись каждому налогоплательщику изменения законодательства о налогах и сборах, проводят занятия на различных курсах и др.
Полагаем, что можно говорить о гарантированности права налогоплательщиков на получение информации в налоговых органах. Хотя имеется предложение об ускорении процесса рассмотрения обращений налогоплательщиков. Особенно это важно для хозяйствующих субъектов, поскольку осуществление предпринимательской деятельности требует оперативного получения данных.
Однако далеко не все права налогоплательщиков реализуются также «благополучно», как право на получение информации. Некоторые из них осуществить, по нашему мнению, весьма затруднительно.
Так, например, налогоплательщики имеют право требовать от должностным лиц налоговых органов соблюдения законодательства о налогах и:борах при совершении ими действий в отношении наюгоп-тательшика. Этому лраву можно было бы противопоставить закрепленные в Налоговом кодексе РФ обязанность должностных лиц налоговых органов действовать в строгом соответствии с Налоговым кодексом РФ и иными федеральными законами (п. 1:т. 33) и обязанность налоговых органов соблюдать законодательство о налогах i сборам (п. 1 ч. 1 ст. 32). Однако с точки зрения фразеологии русского языка сформулированному подобным образом праву налогоплательщиков должна сопутствовать обязанность должностных лиц налоговых органов исполнять требования налогоплательщиков о соблюдении законодательства о налогах и сборах. Но здесь встает вопрос: каким образом налогоплательщик может тредъявить такое требование, в какой форме, в каком порядке и при каких сонкретных обстоятельствах, и как на это должны прореагировать налоговые органы и их должностные лица? Представляется, что это право реально не обеспечено (противопоставленные ему обязанности носят общий характер) и обеспечено быть не может. К тому же оно поглощается правом на обжалование, тоэтому вряд ли целесообразно закреплять его в приведенной формулировке.
Также, на наш взгляд, правом на обжалование охватывается право налогоплательщиков не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов и их должностных лиц. Это обусловлено тем, что, во- 1ервых, оценку правомерности может дать только суд, во-вторых, очевидно, гго в подобной ситуации между налогоплательщиком и налоговыми органами 1меет место спор, который разрешается также только судом.
В ряде случаев можно отметить некорректные формулировки прав 1алоговообязанных лиц.
Так, трудно признать удачной формулировку права налогоплательщиков фисутствовать при проведении выездной налоговой проверки. Думается, что;аконодатель, наделяя налогоплательщика подобным правом, намеревался)беспечить для него прозрачность всей процедуры налоговой проверки. Гоответственно, более точно было бы говорить о праве налогоплательщиков участвовать при осмотре территорий, помещений, документов и предметов (ст.92); присутствовать при осуществлении выемки документов и пред.метов (ст.94); знакомиться с постановлением о назначении экспертизы и с заключением эксперта (ст. 95); знакомиться с актом, составленным по результатам выездной налоговой проверки (ст. 100).
Возможно, это право следовало бы сформулировать как право налогоплательщиков присутствовать при проведении должностными лицами налоговых органов действий по осуществлению налогового контроля, а также участвовать в них.
Заметим, что право участвовать при осмотре территорий, помещений, документов и предметов не гарантировано прямой обязанностью должностных лиц налоговых органов обеспечить участие налогоплательщика в осмотре путем, скажем, оповещения его о месте и времени проведения этого осмотра. Тем не менее в Налоговом кодексе РФ гарантии его реализации. Так, в ст. 91 установлено, что доступ на территорию или в помещение налогоплательщика осуществляется только при предъявлении должностными лицами налоговых органов служебных удостоверений и решения руководителя (его заместителя) налогового органа о приведении выездной налоговой проверки этого налогоплательщика; при воспрепятствовании доступу должностных лиц на указанные территории или в помещения составляется акт об этом, подписываемый руководителем проверяющей группы и налогоплательщиком, а если последний отказывается это сделать, то об этом в акте делается:оответствующая запись.
Право присутствовать при выемке также гарантирована: до начала выемки соответствующее должностное лицо должно предъявить постановление э производстве выемки и разъяснить присутствующим лицам их права и обязанности, а затем предложить лицу, у которого производится выемка, добровольно выдать документы и предметы (ст. 94).? В ч. 6 ст. 95 установлена обязанность должностного лица налогового органа, которое вынесло постановление о назначении экспертизы, ознакомить проверяемое лицо с этим постановлением и разъяснять его права с составлением при этом соответствующего протокола. А в ч. 9 той же статьи закреплено, что заключение эксперта предъявляется проверяемому лицу. Однако не уточнено, что это также является обязанностью соответствующего должностного лица.
Согласно ст. 100 Налогового кодекса РФ, акт выездной налоговой проверки подписывается налогоплательщиком, кроме того копия этого акта вручается ему под роспись или передается иным способом, свидетельствующем э дате его получения.
Также считаем нужным обратить внимание на неудачное изложение еще эдного права налогоплательщиков. Указанные лица имеют право требовать:облюдения налоговой тайны. Однако налоговые органы должны обеспечить сохранность этой информации независимо от того, поступило соответствующие требование от налогоплательщика или нет. Представляется более удачным закрепить за налогоплательщиком право на налоговую тайну.
Анализ налогового законодательства также показал, что некоторые лрава налогоплательщиков не обеспечены корреспондирующей обязанностью налоговых органов. Это можно считать серьезным недостатком в системе их -арантий.
Так, в частности, не установлена обязанность налоговых органов, :оответствующая праву налогоплательщиков представлять налоговым органам i их должностным лицам пояснения по исчислению и уплате налогов, а также ю актам проведенных налоговых проверок. В Налоговом кодексе РФ несколько раз упоминается о пояснениях (объяснениях) налогоплательщиков. Гак, в ст. 82 говорится, что налоговый контроль осуществляется должностными шцами посредством получения объяснений от налогоплательщиков... Ч. 4 ст. J8 закрепляет право налоговых органов при проведении камеральной проверки получать у налогоплательщика объяснения, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты налогов. Наконец, в ч. 5 ст. 100 установлено, что налогоплательщик вправе в случае несогласия с фактами, изложенными в акте проверки, а также с выводами и предложениями проверяющего, в двухнедельный срок со дня получения акта проверки представить в соответствующий налоговый орган письменное объяснение мотивов отказа, подписать акт или возражения по акту в целом или по его отдельным положениям. Полагаем, что в законодательстве следует закрепить обязанность налоговых органов во всех случаях, когда возникают сомнения по поводу правильности исчисления и уплаты налогов, принять меры к получению от налогоплательщиков пояснений по этому поводу. При этом, в целях обеспечения исполнения данной обязанности должностными лицами налоговых органов, необходимо установить обязательность получения отказа налогоплательщика от дачи пояснений в письменном виze. То есть в налоговое законодательство следует включить правило, в соответствии с которым налоговые органы (их должностные лица) во всех подобных случаях должны либо отобрать объяснения, либр получить отказ от дачи объяснений. При таком порядке рассматриваемое право налогоплательщиков будет надежно гарантировано.
Обращаясь к исследованию гарантий реализации обязанностей налоговообязанных лиц, особо хотелось бы остановиться на рассмотрении эдной, на наш взгляд, важной и интересной проблемы.
Как уже было отмечено, в налоговом законодательстве четко и подробно регламентирована процедура уплаты налогов: законы о налогах в обязательном порядке предусматривают порядок и сроки исполнения этой обязанности, которые, как правило, уточняются и детализируются инструкциями к закону и другими нормативными актами.
Однако надлежащее исполнение обязанности по уплате налогов, то есть:воевременное внесение платежей в бюджеты и внебюджетные фонды в юлном объеме, предварительно требует точного расчета сумм налогов. И лесь, учитывая сложность налогового законодательства, огромный массив нормативных актов, зачастую неоднозначных и противоречащих друг другу, налогоплательщику может потребоваться помощь специалиста.
Такими специалистами являются аудиторы. В соответствии с методикой удиторской деятельности «Налоговый аудит и другие сопутствующие услуги ю налоговым вопросам. Общение с налоговыми органами», одобренной 11 ноля 2000 года Комиссией по аудиторской деятельности при Президенте РФ1, 1удиторы и аудиторские фирмы могут выполнять следующие задания: оценивать правильность определения налогооблагаемой базы, правомерность фименения налоговых льгот, правильность расчета налоговых обязательств; рассчитывать налоговые последствия для экономического субъекта в случаях гекорректного применения норм налогового законодательства; осуществлять [алоговое сопровождение - текущее консультирование по вопросам [рименения норм налогового права и др.
Очевидно, что услуги аудитора как высококлассного специалиста2 могут тать надежной гарантией нахлежашего исполнения обязанности по уплате галогов, особенно при отсутствии грамотного бухгалтерского работника.
Однако в настоящее время потенциал аудита в полной мере использован ъггь не может.
Причина тому - высокая стоимость услуг аудиторов и аудиторских >ирм, оплатить которые многие налогоплательщики не в состоянии. Тем более, отличие от обязательного аудита, расходы, связанные с аудиторской роверкой по инициативе собственника или руководителя экономического убъекта, в себестоимость продукции (работ, услуг) не включаются.
Учитывая заинтересованность государства в надлежащем исполнении бязанности по уплате налогов, полагаем, что необходимо разработать омплекс мер по стимулированию инициативного аудита, предусмотрев при
Аудиторские ведомости. 2000. № 10.
См.: Правило (стандарт) аудиторской деятельности «Образование аудитора», одобренное 22 января 1998 года Комиссией по аудиторской деятельности при Президенте РФ.7 Аудиторские ведомости. 1998. № 3.? этом порядок использования аудиторского заключения налоговыми органами для повышения эффективности проводимых ими проверок. Возможно, имеет смысл предоставить налоговые льготы налогоплательщикам, которые ежегодно по собственной инициативе проводят аудиторские проверки. Принятие подобных мер необходимо в отношении субъектов малого предпринимательства, которые зачастую не могут позволить себе содержать высокооплачиваемых грамотных специалистов в бухгалтерском учете и праве. Эни наряду с крупными, богатыми предприятиями должны иметь возможность пользоваться услугами аудиторов.
Другая не менее важная причина некоторых сложностей во взаимоотношениях налогоплательщиков с аудиторами (аудиторскими фирмами) заключается в отсутствии должной правовой основы аудиторской деятельности в Российской Федерации. Давно назрела необходимость принятия:оответствующего закона, так как до настоящего времени она регулируется Временными правилами аудиторской деятельности в Российской Федерации, утвержденными еще в 1993 году1, которые отработали свое и требуют надлежащей замены.
Необходимо отметить, что некоторые вопросы, в том числе касающиеся взаимоотношений между аудитором и экономическим субъектом, /регулированы стандартами аудиторской деятельности, такими как: Но многие вопросы остаются неурегулированными и этой категорией юрмативных актов.
Например, до настоящего времени в российском законодательстве не:акреплено такое понятие как «аудиторская тайна». Подобный пробел мешает
Временные правила аудиторской деятельности в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента "Ф от 22 декабря 1993 года «Об аудиторской деятельности в Российской Федерации» */ САПП РФ. 1993. X® 52. л. 5069.
Одобрено Комиссией по аудиторской деятельности при Президенте РФ 15 июля 1998 года."/ Аудиторские ведомости. 1998. № 8.
Одобрено Комиссией по аудиторской деятельности при Президенте РФ 20 октября 1999 года // Аудиторские ведомости. 1999. №11.
/становлению доверительных отношений между аудитором и его клиентом. Последний заинтересован в том. чтобы информация, ставшая известной аудитору в ходе проверки, сохраняла бы конфиденциальность при любых эбстоятельствах. Аудитор подобной гарантии дать не может. Так, если новая эедакция статьи 90 Налогового кодекса РФ1 устанавливает, что аудитор не может допрашиваться в качестве свидетеля в случае получения информации, необходимой для проведения налогового контроля, в связи с исполнением:воих профессиональных обязанностей, то российское уголовно- фоцессуальное законодательство подобной оговорки не содержит. Следовательно, аудитор будет обязан дать показания в рамках уголовного дела, з том числе, и об обстоятельствах ставших ему известными в ходе осуществления аудита.
Также должным образом не урегулирован вопрос об ответственности 1удиторов за качество предоставляемых ими услуг. В частности, неясно, какую ответственность будут нести аудиторы, если налогоплательщик, следуя их оекомендациям, допустит нарушения налогового законодательства.
В качестве примера мы рассмотрели лишь две проблемы из многих, соторые надлежит решить. Думается, принятие закона об аудиторской деятельности будет этому способствовать. Ведь только при наличии качественной базы аудит сможет стать надежной гарантией надлежащего 1Сполнения обязанности по уплате налогов.
Итак, на основе изложенного можно сделать следующие выводы: .) юридические факты (юридические составы), с которыми нормы права связывают возникновение изменение и прекращение налоговых фавоотношений, а также правовая процедура осуществления прав и!СПОЛнения обязанностей выступают важными гарантиями реализации как фав, так и обязанностей налогообязанных лиц, в связи с этим законодателю ледует уделять особое внимание их четкой и детальной регламентации; t) основными гарантиями осуществления прав налогоплательщиков являются
См.: Федеральный закон от 9 июля 1999 года «О внесении изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса РФ» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3487.
ответствующие обязанности налоговых органов и персональная вегствонность за их неисполнение либо ненадлежащее исполнение мжностных лиц и иных работников указанных органов, установить которую едует в Налоговом кодексе РФ; 3) главной гарантией реализации 1язанностей налогоплательщиков выступает юридическая ответственность азанных лиц, при этом необходимо принять меры к разработке ее >зитивного аспекта; кроме того, исполнение обязанности по уплате налога!еспечивается залогом имущества, поручительством, пеней, постановлением операций по счетам в банке и наложением ареста на 1ущество налогоплательщиков; надлежащему исполнению обязанностей по лате налогов может способствовать аудит.
Данные выводы могут быть использованы в качестве теоретической новы при анализе проблем реализации конкретных прав и обязанностей логоплателыциков.
Номер работы:
Год добавления:
Объем работы:
Введение 3
1.Основы теории прав собственности 5
1.1 Понятие прав собственности 5
1.2 Гарантии прав собственности и определение ответственности 7
2. Анализ отношений и прав собственности 17
2.1 Проблемы реализации прав собственности 17
2.2 Практика распределения прав собственности между различными экономическими субъектами 20
Заключение 25
Список использованной литературы 26
Выдержка из работы:
Некоторые тезисы из работы по теме Права собственности: проблема гарантий и ответственности
Введение
Смена собственника не создает достаточных условий для эффективного функционирования экономики. Для этого требуется комплексная перестройка всей системы социально–экономических и правовых отношений в обществе, что особенно остро ставит проблему спецификации прав собственности, связанной с изменением отношений и гарантий на права собственности не только на макроуровне, но и в отдельных сферах хозяйствования. С этой точки зрения исследование изменения отношений и гарантий прав собственности является чрезвычайно актуальным как в теоретическом, так и в прикладном плане
2. Анализ отношений и прав собственности
2.1 Проблемы реализации прав собственности
В основе действующего в Российской Федерации законодательства и всех его отраслей и институтов лежат такие закрепленные в Конституции РФ принципы рыночной экономики, как равенство различных форм собственности, свобода предпринимательской деятельности, свобода договорных отношений, запрет монополизации рынка и недобросовестной конкуренции, которые находят дальнейшее развитие в Гражданском кодексе РФ и иных отраслевых актах. В то же существует необоснованное господство сугубо цивилистических (гражданско-правовых) подходов в интерпретации проблемы собственности и определенный "перекос" в правовой регуляции этого института. В действительности все отрасли права (конституционное и административное, земельное и экологическое, финансовое с его ветвями - налоговое и бюджетное, и уголовное, и международное частное право) в той или иной степени комплексно регулируют движение и оборот собственности, ее признают, защищают, приумножают или способствуют ее приумножению.
Представленный учебный материал (по структуре - Практическая курсовая) разработан нашим экспертом в качестве примера - 22.04.2012 по заданным требованиям. Для скачивания и просмотра краткой версии курсовой работы необходимо пройти по ссылке "скачать демо... ", заполнить форму и дождаться демонстрационной версии, которую вышлем на Ваш E-MAIL.
Если у Вас "ГОРЯТ СРОКИ" - заполните бланк, после чего наберите нас по телефонам горячей линии, либо отправьте SMS на тел: +7-917-721-06-55 с просьбой срочно рассмотреть Вашу заявку.
Если Вас интересует помощь в написании именно вашей работы, по индивидуальным требованиям - возможно заказать помощь в разработке по представленной теме - Права собственности: проблема гарантий и ответственности... либо схожей. На наши услуги уже будут распространяться бесплатные доработки и сопровождение до защиты в ВУЗе. И само собой разумеется, ваша работа в обязательном порядке будет проверятся на плагиат и гарантированно раннее не публиковаться. Для заказа или оценки стоимости индивидуальной работы пройдите по
Данной теме будут посвящены три лекции. На второй лекции мы обсудим проблемы, возникающие в связи со сложностью объекта, к которому прилагаются права собственности. На третьей лекции мы будем говорить о тех проблемах, которые возникают в связи со сложностью субъекта права собственности - коллективного субъекта, или фирмы, где надо обеспечить контроль многочисленных собственников за менеджерами.
О ПРАВАХ СОБСТВЕННОСТИ
Механизм возникновения прав собственности в классическом виде характеризуются следующей цепочкой отношений:
человек Þ действия Þ активы.
Человек совершает действия применительно к некоторым активам. В этом смысле мы можем говорить, что у человека появляется право собственности на данные активы. Индивид присваивает в процессе действий некоторые активы, скажем, срывает с дерева яблоко и ест его. Это означает, что он присваивает данное яблоко. Оно становится так или иначе объектом его собственности.
Отношение присвоения, использования какого-то предмета - самое простое отношение собственности. В нем еще нет общественных отношений, нет никаких противоречий, проблем, конфликтов, связанных с отношениями между людьми, а есть просто человек и предмет, который он использует. Отношение между человеком и предметом лежит в основе любого отношения собственности, образует его материальную основу. Что означает отношение присвоения, использования? Какие виды благ (активов) и форм их присвоения можно здесь выделить? Мы уже упоминали об общественных товарах (public goods), об эксклюзивных товарах и пр. Я бы сказал, что блага делятся на те, которыми мы пользуемся вприкуску, и на те, которыми мы пользуемся вприглядку. Например, в голод человек мог пользоваться сахаром вприкуску, и тогда сахар кончался, или вприглядку, и тогда он не кончался, а человека согревало сознание, что у него еще есть сахар.
Блага, которыми мы пользуемся вприкуску. Как правило, они представляют собой эксклюзивный товар и могут быть использованы двояко:
o либо человек в процессе использования деформирует данный товар,
- либо он не дает возможности другому человеку пользоваться данным товаром (тогда это чаще всего услуга).
Рассмотрим два примера. Первый: человек, съедая яблоко, тем самым деформирует его и претворяет в некое удовольствие. Второй: человек, работающий в классе за компьютером или арендующий автомобиль, естественно, их не деформирует, но когда он данными предметами пользуется, никто еще, кроме него, ими пользоваться не может. Какая разница между первым и вторым примерами?
Дело в том, что яблоко человек может только конечным образом потребить. Он не может дать его в аренду, ибо это означало бы лишь одно: “Отдай мне твое яблоко или то, что от него осталось, и я его съем”. Это т.н. “отношение присвоения”. А что касается компьютера или машины, то человек может отдать их на время кому-то попользоваться, а затем получить обратно. Т.е. отношение собственности усложняется. Помимо конечной собственности, возникает возможность некой промежуточной (ослабленной) собственности, когда мы отдаем кому-то на время, с определенными условиями в пользование наш объект собственности.
Блага, которыми мы пользуемся вприглядку . Например, вприглядку мы пользуемся прекрасной сиренью, цветущей за высоким соседским забором (восхищаемся: “Черт, какая сирень!”, нюхаем ее), а перейти к пользованию ею вприкуску нам мешает злая соседская собака.
Но, в принципе, все принадлежащие кому-то блага можно использовать не только вприглядку, но и вприкуску , т.е. подойти к ним, как к сахару, - не только на него смотреть, но и непосредственно употребить. Например, стандартное использование “Джоконды” Леонардо да Винчи в Лувре – использование вприглядку. На нее можно смотреть, и единственное здесь ограничение – масса людей перед этой картиной (площадка перед ней представляет собой редкий дефицитный ресурс). Но какой-нибудь авантюрист может попытаться ее украсть и пользоваться ею уже по своему усмотрению (скажем, ставить на нее чайник у себя дома). Иными словами, теоретически это благо может стать эксклюзивным.
Наконец, блага, которыми можно пользоваться исключительно вприглядку. Примером таких благ является Солнце, Луна. Правда, у Н.В.Гоголя в “Вечерах на хуторе близ Диканьки” черт украл Луну, а у Корнея Чуковского крокодил Солнышко присвоил, т.е. их тоже использовали вприкуску. Очевидно, все зависит от наших возможностей. И, тем не менее, все атмосферные эффекты, все, что относится к environmental economics, являются благами, которыми мы пользуемся вприглядку. Назовем их позитивными экстерналиями деятельности Высшего существа. Все мы дышим воздухом, греемся под лучами Солнца. Однако наш доступ к реке уже может быть ограничен точно так же, как к “Монне Лизе”.
Вот проблемы, которые возникают на уровне присвоений. Но заметим, что во всей этой классификации нет редкости, поэтому данные отношения как бы предэкономические. А экономическими они становятся, когда конкретное благо оказывается редким, когда человек вынужден выбирать.
Классический пример – Адам и Ева счастливо живут в раю, пока не появляется змей-искуситель, предлагающий Еве яблоко с древа познания добра и зла. Но такое использование яблока относится к запрещенному классу (есть его нельзя) и приводит к конфликту. Вспомним, что собственность, согласно Алчиану, - это свобода (право) индивида выбирать для некоторого объекта любое использование из разрешенного (т.е. незапрещенного) класса использований. Другой пример: даже если вы едете на собственном автомобиле, вы не можете во время езды наехать на старушку - это запрещенный класс использований. В подобных ситуациях возникает проблема, относящаяся к классу “tort” - “правонарушение, преступление”, возникают социальные отношения по этому поводу, возникает выбор. Фактически Адам и Ева соизмеряют обещанное им змеем-искусителем удовольствие, которое они гипотетически получат, и неопределенное, но очень страшное наказание от господа Бога. И нам сегодня следуют поблагодарить наших прародителей за тот выбор, который они сделали в условиях неопределенности.
СИСТЕМА ПРАВ (ОТНОШЕНИЙ) СОБСТВЕННОСТИ (PROPERTY RIGHTS, или PR)
Итак, появляется ограниченность благ (мы вводим данный параметр). И сразу же в той идиллии, где мы лимитированы лишь выбором, каким образом - вприглядку или вприкуску - есть имеющийся сахар, возникает проблема установления порядка использования, присвоения ограниченных благ.
Система прав (отношений) собственности - это те отношения порядка, те институты регламентации, которые возникают между людьми по поводу использования ограниченных благ. Эта система прав состоит из:
o самих прав собственности первого, второго и третьего порядка (о порядках см. ниже);
- системы гарантий (механизмов защиты) прав собственности .
Гарантии прав собственности – это фактически общественный вклад в ваши права собственности. Существует три вида гарантий прав собственности: принуждение, информация, страхование.
Принуждение. Скажем, если вы купили баян, общество гарантирует вам, что его не украдут. Но гарантии обеспечиваются обществом не путем приставления охраны к баяну, а путем создания механизма принуждения к соблюдению установленной принадлежности и объявления, что такой механизм есть и действует. Этого механизма боятся, в силу чего права собственности не нарушают. Механизм состоит из регламента, потенциально где-то имеющегося человека с ружьем, тюрьмы, в которую вас могут посадить. Человек с ружьем, тюрьма не прилагаются непосредственно к вам или к каждому объекту собственности. Они просто где-то существуют. Однако они приводятся в действие, когда кто-то нарушает регламент.
Информация. Чтобы приобретенный вами баян никто не украл, окружающие должны знать, что данный баян ваш. Ведь на самом баяне не написано, что он принадлежит вам. А если он воспринимается, как ничейный, велико искушение его присвоить. С таким поведением мы довольно часто сталкиваемся и в старших группах детского сада, и в младших классах школы, ибо детям в этом возрасте еще не полностью привиты инстинкты правосознания. Следовательно, к механизмам, гарантирующим нашу собственность, относится и информация. В обществе должны существовать информационные системы, которые обеспечивают людей информацией о принадлежности того или иного объекта собственности.
Например, у неграмотных крестьян роль такого информационного механизма выполняет крестьянский сход, на который собираются всей общиной и прилюдно делят землю. Если потом кто-то из крестьян начинает оспаривать борозду, разделяющую его и соседскую землю, свидетелями раздела выступают все крестьяне. Они знают все про всех, потому что их группа малочисленна, т.е. работает наглядный уровень информации. А как только мы выходим за рамки общины, возникает необходимость перехода к письменным титулам собственности, потому что все про всех уже не знают. Для этого существует земельный кадастр, в соответствии с которым вы, имея дачу, приватизируете земельный участок и получаете некий документ - титул собственности.
Наглядный уровень информации характерен и для семьи. В семье не составляется письменный договор, где сказано, что штаны зеленого цвета купили именно Ване, а не Пете. Ведь семья небольшая, и все ее члены хорошо помнят, кому мама покупала зеленые штаны. Как правило, это не оспаривается, хотя конфликты, конечно, бывают. Но разрешаются они путем мирных переговоров с отсылкой к первичному факту.
В нашей экономике главная проблема гарантии прав собственности на уровне информации - проблема регистрации акций. До недавнего времени реестр акционеров могла вести сама компания или нанимать для этой цели любую, даже сомнительную, фирму. А потом акционер, купивший акции, вдруг узнавал, что владеет не 20 %, а 3 % акций, потому что так записано в реестре. Происходило это сплошь и рядом - ведь регистратор был частный, неподвластный никакому общественному контролю, никакому закону.
Другая наша проблема гарантии прав собственности на уровне информации – проблема бухгалтерского учета на предприятии. Иностранный инвестор чаще всего отказывается покупать наши предприятия, так как не может понять, какие у них реальные активы и пассивы. У нас не существует международных стандартов бухгалтерского учета, поэтому купить наше предприятие может только глупец – ведь он купит нечто, из чего все активы выведут даже тогда, когда он сам уже владеет этим предприятием, ибо он не видит это предприятие, оно не транспарентно.
Страхование. Данный вид гарантий собственности, который, кстати, возник достаточно рано, является неотъемлемой чертой цивилизованного мира. Эти гарантии чаще применяются к хозяйственной деятельности как к таковой, но можно говорить и о страховании неподвижных, не находящихся в хозяйственном обороте объектов собственности (например, личного автомобиля или дома).
Таковы три вида гарантий собственности.
Однако если реальное нарушение отношений собственности относится к неурегулированным законом использованиям, оно не квалифицируется, как правонарушение (tort). Классический пример – некая сложившаяся среди группы лиц система взаимоотношений, система интеллектуальной собственности, относящаяся к конкретной игре, в которую кто-то вторгается, нарушая тем самым их отношения присвоения, их собственность. Такое вторжение не регулируется законом. Государство тут совершенно ни при чем.
Другой пример: лежа на пляже, вы построили красивую крепость из песка, а некто прошел и наступил на нее. Если вы, мстя за разрушение, начнете с ним драться, виноваты будете вы, так как именно вы нарушили закон. У вас есть единственный законный способ защитить вашу крепость – вы должны купить или арендовать этот участок пляжа и, кроме того, обязательно зарегистрировать свое песчаное творение, как некий полезный объект собственности, т.е. получить на него титул - copyright (©). Ведь в суде, куда вы обратитесь по поводу ее разрушения, вас обязательно спросят о наличии свидетельства, что эта песочная крепость – произведение искусства. В противном случае суд учтет, что объем песка, из которого была сделана ваша крепость после того, как ее раздавили, фактически остался тем же самым. Поэтому он постановит взвесить лишь те несколько песчинок, которые ваш обидчик унес на подошвах своих ног, посчитать, сколько они стоят (полкопейки!) и вернуть эту сумму вам.
Определение ответственности (liabilities). Любые действия человека обуславливают возникновение следующей цепочки:
человек Þ действия Þ последствия.
Например, действие человека – езда на своем автомобиле, а последствия – сбитая старушка. Другими словами, в правах собственности есть две стороны: сами права (rights) и ответственность (liabilities).
Понятие “liabilities” в русском языке отсутствует. В нашей стране существуют права и обязанности (например, право дышать воздухом и обязанность защищать родину), но это не есть права и обязанности в отношении собственности. Исторически мы не выступали, как собственники. Наши права представляют собой лишь то, что барину не интересно, а обязанности – то, что барину интересно. Причем барину совершенно все равно, хотим мы или не хотим, скажем, идти на войну с турками.
В отличие от русского языка, английский язык отражает многовековую историю людей, обладавших правами и обязанностями. Это - права и обязанности частного человека, частного собственника, который сам себе хозяин и с которым торгуются, когда от него хотят чего-то добиться. В английском языке существует близкое по значению к “liability” слово “responsibility”, тоже означающее “ответственность”, однако эти слова - не синонимы. Слово “liability”, с одной стороны, означает “ответственность” (“responsibility”), а с другой - некую обузу, некий груз, который человек несет потому, что у него есть собственность.
Основная ответственность (liability), связанная с собственностью, - уплата налогов с нее. В любом цивилизованном государстве существует вмененный налог на собственность. Только у нас его нет. Недавно мне сообщили, что я не уплатил за свой участок в 15 соток земельный налог за последние два года (я просто забыл это сделать) и предложили выплатить вместе со штрафами и пенями 40 руб.! Т.е. нельзя сказать, что наша система человека давит. Она просто абсолютно бестолковая. В России у собственников чего бы то ни было до сих пор нет внятной ответственности. И мы пытаемся на основании прав и обязанностей, на основании единовременного акта покупки построить некоторые важнейшие экономические механизмы.
Конкретный пример. Мы очень долго пытаемся собрать налоги и не можем этого сделать. Ну, как собрать налоги в стране, где 2/3 экономики идет “под столом”?! Чтобы как-то справиться с данной проблемой, было решено обложить налогом богатых, и теперь за ввоз в страну иномарки необходимо заплатить примерно 70 % ее стоимости. В результате, из 1900000 ввезенных иномарок такой налог за них уплатили 5 (!) человек. Среди этих пяти был, например, В.А.Гусинский. Дело в том, что эти пятеро столь богаты, что находятся под самым пристальным вниманием государственных органов. Поэтому они вынуждены покупать свой “Мерседес-600” за положенные 150 тыс. $, а не за 80 тыс. $ через Брянскую область, тогда как все остальные наши владельцы иномарок – вроде бы “чернобыльцы” и этих налогов не платят.
В России почему-то считается, что можно зафиксировать покупку автомобиля и взять положенный с нее налог только в момент перехода прав. Между тем, существует ежегодный технический осмотр, и если установить для каждой иномарки с объемом цилиндров свыше 2,5 л прогрессивный налог 500-700 $ в год, богатый человек не сделает попытки уйти от этого налога, а придет и заплатит. Но когда с него хотят получить разом налог в 40 тыс. $, он, разумеется, приложит все усилия, чтобы его избежать. Это и есть liabilities – ответственность за собственность, которую ты имеешь, в виде уплаты налогов на нее. Систему ответственности за собственность нам с вами еще предстоит создать в России в ближайшие годы, так как по-другому мы налоги собрать никогда не сможем.
Проблемы Rights и Liabilities. Проблема ответственности (liabilities) в первую очередь связана с тем, что от твоего использования собственности или от того, что ты просто ею владеешь, у твоих соседей возникают внешние эффекты (external effects). Порождение внешних эффектов (экстерналий) и составляет экономический смысл проблемы ответственности. Экстерналии могут иметь для других людей позитивную или негативную ценность (например, задавленная старушка – та же экстерналия вашей деятельности, за которую вам придется платить).
В договорном обществе права собственности регулируются лишь с целью минимизации/максимизации негативных/позитивных внешних эффектов. А в обществе, претендующем на то, что оно лучше, чем сам человек, знает, отчего он будет счастлив, регулирование преследует иную цель. Именно таким было наше общество до недавнего времени. Классический пример иррационального регулирования прав собственности - ограничение этажности и размеров садовых домиков, которые советские люди могли строить на доставшихся им 6 сотках. Кроме того, на этом участке запрещалось также строить гараж. Тех же, кто умудрялся его построить под своим домом, старались выявить и наказать, а гараж бетонировали.
Надо сказать, тут коммунисты не открыли ничего нового. Они, конечно, стремились, чтобы советские люди жили примерно одинаково, и никто бы не “высовывался”, а те, кто “высунулся” законным образом, жили на государственных дачах и вели себя, как янычары. Но, очевидно, это вообще в природе русского человека. В “Истории одного города” Салтыкова-Щедрина говорится: “…казалось, например, непростительною дерзостью, если смерд поливал свою кашу маслом. Не потому это была дерзость, чтобы от этого произошел для кого-нибудь ущерб, а потому, что люди [градоначальники]… предполагают в смерде одну способность: быть твердым в бедствиях. Поэтому они отнимали у смерда кашу и бросали собакам”. Воспитание стойкости к бедствиям является явно иррациональной целью регулирования прав собственности. А рациональной целью является регулирование внешних эффектов.
Типы регулирования прав собственности. Права собственности регулируются законом, обычаем или контрактом . Закон и обычай в некотором смысле навязываются человеку. А что касается контрактных ограничений, составляющих достаточно большой класс ограничений прав собственности, то они отличаются от регулирования законом и обычаем прежде всего процедурой bargaining. С законом, в отличие от живого человека, торговаться нельзя. Правда, говорили, что “В России нет закона, // Есть столб, а на столбе корона”, но со столбом тоже не поторгуешься!
Экономическая теория очень активно занимается контрактным регулированием внешних эффектов (по этому поводу существует огромная литература). Классический пример вполне рационального контрактного регулирования экстерналий: некий пианист очень любит играть на рояле ночью, но, понимая, что его сосед может пожаловаться в милицию (согласно закону после 23.00 шуметь не полагается), он предлагает соседу в качестве компенсации за беспокойство 800 руб. в месяц. Сосед соизмеряет предложенную сумму со своим доходом (эффект дохода здесь будет учитываться, как фактор) и с платежеспособностью пианиста. Если последний регулярно гастролирует за границей, то сосед, пожалуй, на 800 руб. не согласится, а запросит 1000 или более, но на какой-нибудь сумме он остановится. Это обычная процедура bargaining, которая описывается известным нам инструментарием микроэкономики.
Пример экономически значимого (т.е. затрагивающего многих людей) контрактного регулирования негативных экстерналий - плата за вредность производства. Кому-то нужно работать с ядовитыми реактивами, поэтому процедура найма на работу во вредный цех регулируется ставкой заработной платы, пенсионными гарантиями, некоторыми медицинскими гарантиями (т.е. некой процедурой уравновешивания в процессе bargaining), а также законом. И если нет безработицы, когда люди хватаются за любую работу, то потребуется еще уговорить человека пойти туда работать, для чего ему предложат что-то сверх положенного в законе. Но все-таки данный пример достаточно смешанный, так как работника вообще нанимают конкретную работу выполнять, а не ядовитые пары вдыхать, а у него есть стимул соглашаться на то, чтобы вдыхать эти пары. Найм рабочей силы на предприятие редко рассматривается в рамках экстерналий.
Другой пример: завод создает соседствующей с ним турфирме негативные условия функционирования, сливая отходы в реку (причем законом такой слив не запрещен). Инициировать контракт будет пострадавшая сторона – турфирма. Пространство контракта ограничено предельно рациональными позициями каждой из сторон. Со стороны турбазы - это стоимость очистных сооружений (ведь она может и сама построить очистные сооружения, а завод вряд ли станет возражать). Со стороны завода – это прибыль турфирмы. Если ее прибыль составляет 800 тыс. $, а приведенная стоимость очистных сооружений - 1,5 млн. $, то турфирма не будет убеждать завод вообще не сливать отходы, она будет торговаться с ним в рамках максимум 200-300 тыс. $ о том, чтобы он сливал отходы с определенной периодичностью (скажем, не в сезон или ночью), а завод в процессе торга будет сравнивать свои издержки от такой работы и прибыль. Но если прибыль турфирмы составляет 8 млн. $, а приведенная стоимость очистных сооружений - 1,5 млн. $, то турфирма просто оплатит их постройку.
Классический пример контрактного регулирования позитивных эффектов: модный бутик или музей (предприятие, создающее позитивный эффект) привлекают массу народа, поэтому их владелец может начать торговаться с владельцами соседних ресторанов и магазинов, требуя 10 % прибыли за столь выгодное для них соседство и угрожая в случае отказа переехать в другой район (он знает, что переезд не повредит его репутации).
Первый, второй и третий уровни собственности: PR 1 – владение, PR 2 – распоряжение, PR 3 – пользование. Экономисты редко рассматривают эти категории, а между тем они имеют вполне определенный экономический смысл.
В условиях владения человек может распорядиться своим активом любым образом – продать, уничтожить, и пр. В экономическом (но не в юридическом!) смысле владение есть полная его собственность. А у юристов гораздо более дробная классификация. Например, у них есть владение без права продажи. Многое в юридической системе зависит и от национальных особенностей.
В условиях распоряжения человек - уже не верховный собственник, ему делегировали это право. Экономический смысл распоряжения в том, что у лица, принимающего решение, нет права на окончательное отчуждение актива, но есть право на извлечение и присвоение дохода от коммерческого использования данного актива.
В условиях пользования человек имеет право только пользоваться данным активом в установленном хозяином порядке, но не имеет права сдавать актив в аренду.
Таков экономический смысл ранжирования уровней собственности.
Классическим примером является использование зданий и сооружений. Скажем, государственное учреждение может лишь пользоваться своим зданием, но не может сдавать его частично в аренду, извлекать доход и платить заработную плату сотрудникам. А государственное унитарное предприятие или образовательное учреждение имеет право распоряжения - оно может сдать помещения в аренду и использовать деньги от аренды на свои собственные уставные цели. В настоящее время в России организации, которые официально обладают только правом пользования федеральной собственностью, вынуждены переходить де-факто к распоряжению своими фондами (т.е. коммерчески их использовать), потому что иначе они существовать не могут. Это основное противоречие использования федеральной и вообще государственной собственности на региональном и муниципальном уровне сегодня юридически не урегулировано, переход к распоряжению на всех уровнях делегирования прав собственности не разрешен. Но это довольно экзотическая форма государственной собственности.
Что же касается предприятий, то здесь существует некая система принятия решений. Есть окончательное решение, которое принимает совет директоров (оно принимается на уровне владения -PR 1). Есть решение, которое принимает управленческий слой (оно принимается на уровне распоряжений - PR 2). Управленцы обязаны на своем рабочем месте извлекать доход для предприятия, т.е. они так или иначе коммерчески используют доверенные им активы. А на уровне пользования – PR 3 работает, например, секретарша, которая использует пишущую машинку и которая под страхом увольнения не может делать на ней “левую” работу.
В идеальной экономической организации на каждом уровне принятия решений тот, кто его принял, полностью отвечает за результаты этого решения, как позитивные, так и негативные. Предполагается, что все они зависят только от него. К сожалению, построить такую систему не удавалось нигде и никому. На практике владелец не может делегировать свою ответственность вместе со всеми ее последствиями. Он не будет иметь никаких проблем со своей собственностью, если только продаст ее. А пока он ею владеет, у него постоянно возникают проблемы. Если нанятый рабочий в результате принятого им решения ломает станок, за это несет ответственность и менеджер, и владелец. Нанятый владельцами корпораций менеджер, который обладает правом принимать решения, накладывает на владельцев тяжелый груз ответственности.
Оптимальной экономической организацией является организация, в которой расхождение между уровнем принятия решения и уровнем ответственности за результаты данного решения минимизировано. И хотя теоретически, конечно, можно составить идеальный контракт, в котором было бы четко прописано, что лицо, принимающее решение, понесет такую-то ответственность, если в результате того-то возникнет то-то, однако в реальности полные контракты написать невозможно. А поэтому невозможно и добиться, чтобы лицо, принимающее решения, несло всю ответственность за эти решения. Как бы полно ни были составлены контракты найма и менеджеров, и рабочих, в них все равно возникают зоны неопределенности, а внутри предприятия возникают зоны неэффективности. В принципе, раздел институциональной экономики, занимающийся отношениями собственности внутри предприятия и вообще отношениями собственности предприятия, полностью нацелен на снижение издержек, которые возникают вследствие такого рода несовпадений.
КОНЦЕПЦИЯ ОСТАТОЧНЫХ ПРАВ И ОСТАТОЧНЫХ ЭФФЕКТОВ (RESIDUAL CLAIMS AND RETURNS)
Концепция остаточных прав и остаточных эффектов была изложена Алчианом и Демсецем в их знаменитой статье “Production, Information Costs and Economic Organization” – “Продукция, информационные издержки и экономическая организация” (1972). И хотя эта концепция сейчас подвергается атакам, как неполная, она, тем не менее, составила некоторую эпоху в развитии и становлении неоинституциональной экономики, а также в формировании методологии нового предмета “Право и экономика” (“Law and Economics”).
Чтобы понять, что такое “остаточные права”, давайте сначала попробуем представить себе исчерпывающий контракт, который может существовать только на идеальном уровне. В таком контракте у нас есть два партнера А и В , у А есть яблоко, у В есть два рубля, и они меняются ими (А меняет яблоко на два рубля, а В меняет два рубля на яблоко). Между ними заключается некий контракт. В нем должны быть предусмотрены абсолютно все возможные распределения эффектов от этого обмена, абсолютно все возможные распределения прав на эти два находящихся в динамике (в процессе передачи) объекта в результате решительно всех обстоятельств, которые могут возникнуть. Скажем, яблоко гнилое, яблоко червивое, Н.С. Хрущев отменил деньги и объявил коммунизм, А умер, В умер, умерли и А , и В , после землетрясения А и В не могут найти друг друга, и т.д.; если яблоко гнилое, за него возвращается 1 руб.; если яблоко червивое – 50 коп.; если Хрущев отменил деньги, яблоко делится пополам; если А умер, все наследуют его родственники (указано – какие); и т.д. Особенность полного контракта в том, что он стремится к бесконечности. Если мы заключили такой контракт, то, естественно, никаких остаточных прав у сторон не возникает.
Однако в реальной жизни полных контрактов не бывает. Даже в совсем простом обмене мы не можем предусмотреть всех возможных вариантов. В контрактах, которые люди заключают между собой, не все права собственности оказываются специфицированными, описанными. Т.е. в неполном контракте и А , и В будут нести некие остаточные эффекты. Например, если А передал В яблоко, В передал А деньги, и у В это яблоко тут же украли, то негативный остаточный эффект несет В (так как сделка не была застрахована от третьей стороны); если яблоко червивое, то негативный остаточный эффект несет В ; если в результате землетрясения А и В не могут найти друг друга, негативный остаточный эффект несут они оба (обеими сторонами недополучена выгода); если Хрущев отменил деньги, то, вероятно, яблоко забирает себе секретарь парткома, и негативные последствия также несут обе стороны.
Итак, в реальности либо сторона А , либо сторона В , либо обе эти стороны обязательно будут нести некие негативные эффекты, а также, естественно, некие позитивные эффекты (если А ухитряется всучить В гнилое яблоко, то А несет позитивный эффект). Такие моменты собственности не описаны в контрактах, поэтому они называются “residual” (“остаточные”). Это – то, что остается после описанного в контракте. Остаточные эффекты представляют собой те права и те полезные эффекты, которые не перераспределились или нечаянно перераспределились (так, червивое яблоко представляет собой негативный residual return).
Более полно концепция остаточных прав и остаточных эффектов видна на примере фирмы. Такую модель создали Алчиан и Демсец. Они рассматривают т.н. простую кооперацию – командную работу (team work), когда все участники занимаются достаточно однородным трудом. Скажем, рабочие собираются вместе, чтобы нести большое бревно, причем столь длинное, что первые и последние из несущих его рабочих друг друга не видят. Их труд однороден. Наблюдать друг за другом в полной мере они не могут, поэтому кто-то может отлынивать от работы. После переноса бревна им заплатят рубль и ведро водки, которое они поровну поделят между собой. Т.е. все они в равной степени заинтересованы в этой работе. Картина И.Е. Репина “Бурлаки на Волге” изображает такой же пример простой кооперации из российской действительности XIX века.
В случае простой кооперации у членов команды возникает две проблемы. Во-первых, это проблема отлынивания (кто-то тянет канат изо всех сил, а кто-то – вполсилы) и, во-вторых, это проблема “безбилетника” (ведь они собираются поделить результаты). Вспомним экономическое обоснование free riding: например, пять человек, отдавая каждый по 100 % усилий, приносят по рублю (1*5). Если один из них решил схитрить и отдать только 80 % усилий, то в итоге все получат 4*5+0,80=4,80, которые поделят на 5, и тем самым он окажется в значительном выигрыше. Главное, чтобы он один был такой хитрый, но на это надеется всякий “free rider”. Это вполне реальная проблема, которая возникает в team work.
Каким образом членам команды осуществлять управление и контроль за собой? Алчиан и Демсец говорят, что для них наиболее экономически эффективно выделить одного человека, освободив его от переноски бревна, и делегировать ему права надзирать за носильщиками бревна (обходить строй и смотреть, чтобы никто не увиливал), увольнять тех, кто не старается, и нанимать новых носильщиков, т.е. сделать его менеджером команды. Однако трудно представить, что у него не возникнет свой интерес. Скажем, он может вымогать деньги с тех, кто работает вполсилы, но боится потерять место. Он их не будет увольнять, команда будет нести потери, а он будет набивать в это время свой карман. Он может брать взятки у тех, кого он нанимает на работу, и т.д.
“А кто будет надзирать за ним самим?” - спрашивают Алчиан и Демсец. Если для надзора за надзирателем нанять еще одного человека, то в данной или последующей итерации это окажется экономически невыгодным (расходы на такой надзор превысят ожидаемый позитивный результат). Команда не может решать судьбу надсмотрщика и голосованием, ибо у нее нет критериев, чтобы оценить, хорошо он работает или плохо. У надсмотрщика более сложный характер труда, необозримый для остальных участников команды в процессе труда. Труд надсмотрщика участники команды могут оценить лишь по конечному результату – по тому, сколько они получили за переноску бревна, но за время его переноски многое может случиться.
Алчиан и Демсец считают, что есть один путь повысить эффективность работы надсмотрщика в отдельности и команды в целом - сделать надсмотрщика хозяином всего продукта (хозяином предприятия по переноске бревен). Они доказывают, что в этом случае со всеми участниками команды будут заключены фиксированные контракты. Скажем, у нас есть 50 человек, которые договорились перенести бревно за 50 рублей (т.е. каждый из них за 1 рубль). Прежде, чем приступить к работе, они выделили из команды одного человека, и их стало 49+1. Если они этого человека сделают хозяином (т.е. человеком, имеющим право увольнять и нанимать на работу), то он уволит четверых-пятерых наиболее неэффективно работающих и примет одного-двух более эффективно работающих на ту же фиксированную плату - один рубль за переноску бревна. Таким образом, в команде станет 47+1 человек. 47 человек получат фиксированный доход 47 рублей. Он получит то, что останется: 3 рубля. И все участники команды будут довольны, ибо пострадают только те, кто не несет бревна, а те, кто его несет, не пострадают, чего, собственно, они и добивались. С точки зрения распределения ресурсов, работа сделана наиболее эффективно - три маргинальных человека с отрицательной производительностью вышли из команды, что привело к оптимальному распределению ресурсов.
Таков экономический путь формирования хозяина. Именно хозяин, собственник фирмы получает остаточный доход (residual income). Если он хозяйствует плохо, его остаточный доход может оказаться и минус 3 рубля. Если он набрал столь слабосильную команду, что и 52-м человекам тяжело нести бревно, и он вынужден нанимать 53-го и т.д., то ему придется оплачивать их работу из своих средств, потому что условия контракта фиксированы. У хозяина есть сильнейший стимул повышать эффективность предприятия в целом и нет интереса пытаться “урвать” что-то за счет предприятия. Он – хозяин предприятия, владелец residual income.
Представим себе два предприятия, которые имеют наемных работников с fixed wages (с фиксированной заработной платой). У каждого предприятия есть некая возможная прибыль. Их отличие в том, что первым предприятием управляет его хозяин, а вторым – наемный менеджер.
В первом случае, если предприятие хозяйствует эффективно, дополнительный продукт этого предприятия объективно представляет собой добавку не только для хозяина, но и для всего общества и уж по крайней мере для данного предприятия.
Во втором случае дополнительный продукт предприятия складывается из прибыли хозяина предприятия (revenue) и доли наемного менеджера, которую последний попытается увеличить. Сделать это за счет зарплаты наемных работников он не сможет, так как их зарплаты фиксированы. Поэтому он будет стремиться в первую очередь расширить свой доход за счет возможной прибыли (т.е. перераспределить ее внутри самого предприятия в свою пользу), а уже во вторую очередь - увеличить эффективность предприятия в целом. Наемный менеджер попытается создавать дочерние фирмы и, пользуясь своими возможностями принимать решения по реализации продукции, перекачивать в эти принадлежащие ему фирмы прибыль предприятия по заведомо невыгодным контрактам. Логика его действий та же самая, что и логика действий нечестного надсмотрщика, пытающегося брать взятки с тех, кто плохо несет бревно.
Алчиан и Демсец сформулировали очень простое правило эффективности прав собственности: при прочих равных условиях экономическая эффективность (или оптимальное распределение ресурсов) достигается тогда, когда лица, принимающие решения, полностью отвечают как за позитивные, так и за негативные последствия своих решений. Это в первую очередь и отличает хозяина.
К сожалению, в истории нашей страны масса примеров, когда лица, принимающие решения, за их последствия не несут вообще никакой ответственности или не несут ее в полной мере. Классический пример на политическом уровне из нашего недавнего прошлого - деятельность ЦК КПСС, который принимал решения, а ответственность за них несло правительство. Сейчас ту же роль играет Администрация Президента и в какой-то степени Государственная Дума, когда принимает законы, обязательные для правительства. Тем не менее, ответственность за эти законы, за плохую работу госаппарата в общественном сознании почему-то возлагается на правительство, на исполнительную власть. Всем нам очевидно, сколь плохо и неэффективно функционирует общество, в котором принимающие решения люди не несут ответственности не за их исполнение (что вполне естественно), а за их последствия.
Разумеется, невозможно, чтобы за все политические решения кто-то нес ответственность. Это реальная проблема для всех стран мира. И хотя все усилия организационной науки, теории фирмы, юридической практики регулирования административных проблем направлены на то, чтобы сблизить принятие решения и ответственность за его последствия, далеко не всегда это удается, ибо здесь существуют свои ограничения (о них мы поговорим, когда будем разбирать механизм функционирования акционерного общества).
То, что описали в качестве простейшей модели Алчиан и Демсец, называется “классической фирмой” . Классическая фирма – это фирма, в которой собственник не отделен от менеджера. Однако есть три глобальных ограничения на применение данной модели.
Во-первых, это ограничения, связанные с неэффективным распределением рисков. Когда один человек (хозяин) принимает решения гигантского масштаба, он, конечно, принимает их в свою пользу, однако он не всегда способен усвоить огромный массив информации, склонен к ошибкам, не может всего просчитать, не может гарантировать остальным, что просто-напросто не сойдет с ума в тот или иной момент. И общество обычно ограничивает владельца очень крупного состояния в распоряжении этим состоянием, дабы элиминировать последствия его ограниченной рациональности. Действия с такими крупными состояниями попадают в поле зрения законодательных органов, для чего в каждой стране обычно существуют определенные демпфирующие механизмы. Они не указывают богатым людям, на что им направлять средства и как принимать решения, но предусматривают определенную процедуру перепроверки и общественного обсуждения последствий этих решений с целью снизить риск ограниченной рациональности богатых людей.
Во-вторых, это ограничения, связанные с монопольным эффектом. При неограниченном росте классическая фирма может занять монопольное положение. Чтобы этого избежать, общество вводит определенные ограничения.
В-третьих, это ограничения, связанные с агентскими проблемами. При неограниченном росте классическая фирма становится такой большой, что хозяин уже не может обозреть все свое хозяйство и вынужден делегировать полномочия на все более и более низкие уровни, переходя от PR 1 к PR 2 и т.д. Здесь возникает проблема агентства, которая превращает то, что было ясно и красиво в классической фирме, в свою противоположность. Казалось бы, классическая фирма должна быть наиболее эффективна. И однако не существует фирмы с оборотом в 1 млрд. $, управляемой одним собственником. Именно из-за ограниченной рациональности отдельного человека, а также из-за вынужденного мощного процесса делегирования ответственности вниз, классическая фирма теряет свою эффективность и перерождается в совершенно другую форму собственности. Классическая фирма имеет некие пределы эффективности, которые ограничены способностью одного человека обозреть свое хозяйство. В условиях унитарной собственности обычно эффективны лишь малое или среднее предприятие.
Свойства эффективных прав собственности. У эффективных прав собственности выделяется обычно три свойства (например, три свойства выделяют Милгром и Робертс):
o четкость, однозначность;
- приводимость в действие, или реализуемость (enforceability);
- обмениваемость.
Первые два свойства обычно относят к “юридическим” условиям эффективности прав собственности, хотя это не совсем так. Ведь если у нас слабая экономика, слабое государство, правовой аппарат не работает, чиновники воруют, милиционеры пьянствуют, - это скорее экономическая проблема. Но, тем не менее, будем считать, что первые два свойства “юридические”, и они определяют третье свойство, обеспечивающее основное экономическое условие эффективности прав собственности.
Именно третье свойство – обмениваемость обеспечивает оптимальное перераспределение прав собственности в пользу того человека, кто будет данный объект собственности использовать наиболее эффективно. Заметим, что “обмениваемость” - не совсем удачный термин. Ведь такого рода перераспределение было присуще и общинному строю, и феодальному, и происходило оно путем мордобоя или перестрелки, что очень приблизительно можно назвать “обмениваемостью”. Фактически это механизм перераспределения. Но сам термин уже утвердился в литературе.
Четкость и однозначность. У этого свойства есть две основных составляющих.
Во-первых, это ясность, или транспарентность для участников права собственности. Каждому должно быть ясно, что этот предмет принадлежит Пете, а тот – Ване; что Петя не имеет права играть на рояле после 11 часов вечера, а Ваня - вбивать ему молотком в голову гвоздь, если ему так захотелось; что никто не имеет права собирать колоски после жатвы на колхозном поле (об этом уже говорилось в Лекции 1).
Классический пример неясности, непонятности в отношении собственности – собственность на жилой дом. У нас все заботятся о своей квартире до входной двери, а лестничные клетки, подъезд, двор представляют собой зону, типа сталкерской. Почему так происходит, никто объяснить не в состоянии. Возможно, люди просто не понимают, что способны обиходить и эту зону, т.е. для людей не транспарентны их собственные возможности по ее обустройству. На самом деле, такие возможности были даже в советские времена - людям никто не мешал собраться и решить отремонтировать подъезд или нанять консьержку. Но из-за невнятности права собственности они не осознавали этого. Данный отрицательный пример унаследован нами исторически. И сейчас даже в кондоминиумах (в домах, полностью выкупленных жильцами) подъезды по-прежнему представляют собой свинарник.
Во-вторых, это спецификация права собственности по отношению к свойствам объекта. Этот вопрос мы будем рассматривать на следующей лекции, а сейчас я приведу лишь один пример. Некто владеет участком земли, на котором растет трава. В глубине под этим участком имеются залежи нефти. В небе над ним пролетают самолеты. И вот по поводу того, имеет ли владелец данного участка право собственности на землю в двухмерном измерении, в трехмерном измерении вниз или в трехмерном измерении вверх, возникала масса юридических процессов. Надо сказать, спецификация права собственности – любимый предмет Law and Economics.
Приводимость в действие, или реализуемость. В обществе есть четыре основных формы приведения в действие прав собственности.
Во-первых, это государственная система - закон и система принуждения.
Во-вторых, это обычай (мягкий институт). Заставляет человека следовать обычаю боязнь остракизма, когда люди просто перестают общаться с нарушившим обычай и выключают его из хозяйственного оборота.
В-третьих, это мафия. Мафиозные структуры представляют собой некие альтернативные государственному механизмы принуждения (не обязательно вооруженного – возможно экономическое принуждение или воздействие уговорами). В той или иной форме во всех странах существует рынок такого рода услуг со своей этикой, своим третейским судом за неисполнение услуг и т.д. И точно так же, как человек нанимает адвоката, чтобы задействовать государственную систему принуждения, он может нанять и альтернативную систему принуждения в виде “братков”.
В-четвертых, это собственная сила. Условно говоря, это право сильного. Опора на собственные силы существует прежде всего там, где нет государства. Классический пример – ситуация на американском диком Западе во времена “золотой лихорадки”. Там собралась масса вооруженных пистолетами здоровых мужчин (примерно одинаковой силы), и они установили довольно неплохой порядок. Когда один начинал бузить, другой вполне мог всадить ему пулю в лоб. Но как только там стали складываться организованные банды, золотоискатели обратились с просьбой принять их край в Соединенные Штаты Америки, потому что с этими бандами без шерифа им уже было не справиться. Защита своей собственности с опорой на собственные силы вполне рациональна при некоторых обстоятельствах, хотя эти обстоятельства и преходящи исторически.
Обмениваемость. Есть три варианта обмениваемости.
Во-первых, это перераспределение путем насилия или дарения, характерное для раннего общества. Человек должен не только что-то присвоить, но и что-то передать, и передает он это путем дарения. Вполне понятно, что такого рода система может работать только в условиях, когда набор актуальных для людей благ ограничен. Скажем, к такому набору относятся пиво, мясо, лошади, доспехи, женщины, дома, плуги, крестьяне и т.д. При этом гарантии заложены в самом механизме перераспределения - кто сильнее, тот и эффективнее.
Тот же феодал – отнюдь не разбойник, заставляющий крестьян работать на себя. Раннее Средневековье показывает, каким образом свободные общинники превращались в феодально-зависимых крестьян (а не в крепостных, коих, вопреки марксистско-ленинским сказкам, в Европе практически не было). Крестьяне заключали с феодалом некий договор, согласно которому они гарантировали ему натуральное содержание, а он им – защиту (он воевал за них). И феодал, победивший другого феодала, точно так же наглядно доказывал свое рыночное преимущество, как и фирма, совершившая поглощение (take-over) другой, более слабой фирмы. Именно этого от феодала и ожидали.
Дарение тоже могло существовать лишь в условиях крайней простоты потребностей. Вождь, имевший еще пять женщин, надоевшую шестую дарил своему сподвижнику - это нормальный метод перераспределения.
Итак, насилие (вооруженное присвоение собственности) и дарение (дальнейшее ее “некоммерческое” перераспределение) типичны для раннего общества.
Во-вторых, это административное перераспределение, характерное для обществ бюрократических или корпоративных. Своего апофеоза оно достигло в СССР. Административному перераспределению присуща крайне ограниченная эффективность, что обусловлено в первую очередь информационными проблемами. Информация в советской административной системе была практически не транспарентна и, помимо того, крайне асимметрично распределена вниз, хотя Центр нес огромные трансакционные издержки как по добыванию информации, так и по контролю этой информации, а также по контролю за теми, кто контролировал и то, и другое. Это значит, что Центр, через который (помимо ряда программ, им самим выдвинутых) шло перераспределение ресурсов, был слеп.
Скажем, в ЦК КПСС обращался секретарь обкома с просьбой выделить его области такие-то деньги, такие-то фонды, столько-то тракторов, столько-то бульдозеров для прорытия некоего канала. ЦК давало соответствующее поручение Госплану. Там собирали отраслевой отдел или подотдел, чтобы решить, откуда снять дефицитные ресурсы. Ведь для плановой экономики характерен тотальный дефицит! Из-за дефицита каждую заявку “срезали” ровно вдвое. А это означало, что у Центра вообще отсутствовала информация о том, что действительно нужно, ибо, предвидя, что заявку “срежут”, нижний уровень постоянно завышал объемы заявок, тем самым дезинформируя Центр. В конечном счете это привело к очень неэффективному перераспределению ресурсов, к их омертвлению в совершенно не рациональных, безумных формах.
Например, к моменту распада СССР у нас на хранении находилось 80000 танков. Столько же произвели все остальные страны лет за 25, но они большинство их уже списали и переплавили, у нас же они хранились, а это деньги. Кроме того, солдаты их охраняли, регулярно смазывали и пр., хотя 80000 танков, в принципе, невозможно использовать (они бы развалились по дороге из Сибири до театра военных действий).
Другой пример - БАМ, который поглотил порядка 10 % ВНП СССР за 8 лет своего строительства, а в итоге была построена одноколейка, не используемая в хозяйстве и поныне. Для справки: за 80 лет до этого русские купцы, взявшие подряд на строительство КВЖД (несколько южнее БАМа) построили железную дорогу в два пути за 3 года, истратив примерно в 10 раз меньше, и это при том, а не нынешнем уровне технического развития! БАМ - наиболее репрезентативный пример неэффективности административного перераспределения на поздних этапах исторического развития общества.
В-третьих, это рынок прав собственности. Чтобы быть эффективным, он должен быть всеохватывающим или максимально охватывающим, прозрачным, организованным. Это та же система информации, но уже не о заявленных правах собственности, а о событиях, происходящих на рынке, т.е. непосредственно рыночная информация.
Система прав собственности - это те отношения порядка, те институты регламентации, которые возникают между людьми по поводу использования ограниченных благ. Эта система прав состоит из:
- - самих прав собственности первого, второго и третьего порядка;
- - системы гарантий (механизмов защиты) прав собственности.
Гарантии прав собственности, проблемы гарантий
Гарантии прав собственности - это фактически общественный вклад в ваши права собственности. Существует три вида гарантий прав собственности: принуждение, информация, страхование.
Принуждение. Скажем, если вы купили баян, общество гарантирует вам, что его не украдут. Но гарантии обеспечиваются обществом не путем приставления охраны к баяну, а путем создания механизма принуждения к соблюдению установленной принадлежности и объявления, что такой механизм есть и действует. Этого механизма боятся, в силу чего права собственности не нарушают. Механизм состоит из регламента, потенциально где-то имеющегося человека с ружьем, тюрьмы, в которую вас могут посадить. Человек с ружьем, тюрьма не прилагаются непосредственно к вам или к каждому объекту собственности. Они просто где-то существуют. Однако они приводятся в действие, когда кто-то нарушает регламент.
Информация. Чтобы приобретенный вами баян никто не украл, окружающие должны знать, что данный баян ваш. Ведь на самом баяне не написано, что он принадлежит вам. А если он воспринимается, как ничейный, велико искушение его присвоить. С таким поведением мы довольно часто сталкиваемся и в старших группах детского сада, и в младших классах школы, ибо детям в этом возрасте еще не полностью привиты инстинкты правосознания. Следовательно, к механизмам, гарантирующим нашу собственность, относится и информация. В обществе должны существовать информационные системы, которые обеспечивают людей информацией о принадлежности того или иного объекта собственности.
Страхование. Данный вид гарантий собственности, который, кстати, возник достаточно рано, является неотъемлемой чертой цивилизованного мира. Эти гарантии чаще применяются к хозяйственной деятельности как к таковой, но можно говорить и о страховании неподвижных, не находящихся в хозяйственном обороте объектов собственности (например, личного автомобиля или дома).
Проблемы гарантий и собственности
В нашей экономике главная проблема гарантии прав собственности на уровне информации - проблема регистрации акций. До недавнего времени реестр акционеров могла вести сама компания или нанимать для этой цели любую, даже сомнительную, фирму. А потом акционер, купивший акции, вдруг узнавал, что владеет не 20 \%, а 3 \% акций, потому что так записано в реестре. Происходило это сплошь и рядом - ведь регистратор был частный, неподвластный никакому общественному контролю, никакому закону.
Другая наша проблема гарантии прав собственности на уровне информации - проблема бухгалтерского учета на предприятии. Иностранный инвестор чаще всего отказывается покупать наши предприятия, так как не может понять, какие у них реальные активы и пассивы. У нас не существует международных стандартов бухгалтерского учета, поэтому купить наше предприятие может только глупец - ведь он купит нечто, из чего все активы выведут даже тогда, когда он сам уже владеет этим предприятием, ибо он не видит это предприятие, оно не транспарентно.
Libmonster ID: RU-10180
В. ВОЛКОВ, доктор социологических наук, проректор Европейского университета в Санкт-Петербурге
Вопреки периодическим заявлениям членов правительства РФ о том, что государственный капитализм не является желаемой моделью для России 1 , его формирование стало неоспоримым фактом. Государство приобрело контрольные пакеты ключевых предприятий в ряде отраслей, увеличило расходы и инвестиции, создало крупные государственные холдинги и госкорпорации, ставшие, по сути, органами отраслевого управления, существенно увеличило возможности государственных банков 2 . Не став эффективным регулятором, государство превратилось в самого крупного хозяйствующего субъекта. Программа реформ, заявленная руководством страны в 2000 г., была либеральной. Она предполагала ведущую роль частной собственности в экономическом развитии страны, снижение налоговой и административной нагрузки на бизнес, укрепление судебной системы. В противоположность этой программе и заявлениям высшего руководства итогом последующего десятилетия стал госкапитализм. Поэтому логично поставить вопрос о причинах и логике преобразований, по которым последствия действий политической и экономической элиты не соответствовали изначальным намерениям.
Мы исходим из того, что фактором, оказавшим решающее влияние на становление политико-экономической модели развития России
Текст подготовлен при поддержке Института общественного проектирования (договор гранта N 9-Г). Автор благодарит Я. Паппэ, В. Гельмана и А. Зудина за критические комментарии.
1 Например, И. Шувалов в интервью газете "Ведомости" 15.02.2005 г. сказал: "Власти надо продемонстрировать, что госкапитализм - не наше будущее, что мы рассматриваем предпринимателей в качестве мотора общественного развития, что частная инициатива - основа рабочих мест, роста зарплат и удвоения ВВП". На встрече с руководством Торгово-промышленной палаты РФ 11.12.2007 В. Путин заявил: "Мы не собираемся создавать госкапитализм. Это не наш выбор, не наш путь".
2 См.: Паппэ Я., Галухина Я. Российский крупный бизнес: первые 15 лет. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2009. С. 161 - 194.
в 2000-х годах, стала неспособность решить проблему надежных гарантий прав частной собственности. Вследствие этого стимулы для долгосрочных инвестиций со стороны участников рынка оказались недостаточными и частный бизнес не стал основным агентом модернизации. Сконцентрировав значительные капитальные ресурсы, политическое руководство сделало выбор в пользу различных вариантов прямого административного контроля над важнейшими экономическими активами, делегировав избранному кругу чиновников права на управление этими активами и получение значительных частных или групповых выгод.
Проблема надежных гарантий прав собственности
Современные исследователи экономических институтов считают государство необходимым условием устойчивого экономического развития, поскольку оно формирует институциональную структуру обмена, удешевляя его и расширяя его область за пределы локальных сообществ 3 . Особо чувствительной сферой с точки зрения экономического развития являются спецификация и защита прав частной собственности 4 . В наиболее общей форме права собственности определяются как правила, регулирующие доступ физических или юридических лиц к ограниченным благам. Поэтому реализация прав собственности предполагает исключение других претендентов или упорядочение их претензий. А для этого необходим ресурс принуждения. Отсюда вытекает особая роль государства как организации, имеющей преимущества в использовании принуждения, в определении и обеспечении прав собственности, а значит, и в создании условий для экономического развития. При низкой защищенности прав люди склонны извлекать краткосрочные выгоды. Они будут воздерживаться от продуктивных вложений, поскольку нет гарантий получить отдачу на эти вложения в будущем. Поэтому когда формируется государство, меняются взаимные ожидания участников хозяйственной деятельности и появляются стимулы к сотрудничеству. Удлинение горизонтов экономической деятельности способствует продуктивным инвестициям энергии, идей и капитала и соответственно экономическому росту.
Теоретически правители имеют естественный интерес в процветании своих стран, поскольку их личный доход зависит от общего благосостояния. Это заставляет их вводить и охранять систему прав собственности, которая обеспечивала бы экономический рост 5 . Но на деле
3 Поланьи К. Великая трансформация: политические и экономические истоки нашего времени / Пер. с англ. А. А. Васильева и др.; под общ. ред. С. Е. Федорова. СПб.: Алетейя, 2002; Флигстин Н. Государство, рынки и экономический рост // Анализ рынков в современной экономической социологии / Под ред. В. Радаева. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2007; Блок Ф. Роли государства в хозяйстве // Западная экономическая социология: хрестоматия современной классики / Под ред. В. Радаева. М.: РОССПЭН, 2004. С. 569 - 599; North D. Structure and Change in Economic History. N.Y.: Norton, 1981.
4 Demsetz H. Toward a Theory of Property Rights // American Economic Review. 1967. Vol. 57, No 2. P. 347 - 359.
5 Olson M. Power and Prosperity. N. Y.: Basic Books, 2000.
владельцы средств принуждения всегда испытывают соблазн переопределить права собственности в свою пользу или даже изъять как можно больше дохода, не предлагая ничего взамен. Чем меньше ограничений на действия государственной власти, тем с большей вероятностью это может произойти. Такая ситуация создает институциональную дилемму: если политическое сообщество обладает достаточной властью и ресурсами, чтобы защищать права собственности в пределах своей юрисдикции (суверенитета), то оно обладает и возможностью манипулировать этими правами в свою пользу. По словам Д. Норта, "наличие государства необходимо для экономического роста; государство, однако, является источником вызванного действиями людей экономического упадка" 6 .
Следовательно, чтобы права собственности были надежно защищены, взаимного соглашения государства и граждан недостаточно. На деле охрана прав собственности в обмен на инвестиции и налоги не самовыполняющийся контракт, поскольку у государства, как более сильной стороны, всегда есть стимулы к его нарушению. Чтобы потенциальные инвесторы были уверены в безопасности своих активов и будущих доходов, необходимы жесткие институциональные ограничения, которые делали бы обещания правительства по защите прав надежными. Иными словами, государство должно быть достаточно сильным, чтобы защищать права собственности граждан, но не настолько сильным, чтобы пересматривать их в одностороннем порядке, то есть без согласия групп, о чьих правах идет речь. Это и есть проблема надежных гарантий (the problem of credible commitment ). Надежность достигается не обещаниями, а ограничениями политического свойства, объективно исключающими возможность произвольных действий. Решение проблемы надежных гарантий, таким образом, лежит в политической плоскости.
Трудность решения этой проблемы связана с тем, что ни один носитель верховной власти не склонен добровольно соглашаться на ограничение своей власти. Поэтому возникает вопрос: какие действия или обстоятельства могут привести к такому ограничению? В результате каких именно организационных, институциональных или других решений гарантии прав частной собственности станут надежными? Как обеспечить соответствующие ожидания участников хозяйственной деятельности, то есть веру в долгосрочную стабильность их прав? Почему попытки решить проблему надежных гарантий в некоторых случаях оказываются неудачными?
Ученые обозначили несколько вариантов ответа на эти вопросы.
Карл Маркс был, пожалуй, первым, кто указал на решающую роль изменения прав собственности и обеспечения их политической защиты для развития капитализма и промышленной революции. Будучи современником этих процессов, он безоши-
6 North D. Structure and Change in Economic History. P. 20. Б. Вейнгаст сформулировал эту дилемму следующим образом: "Любое правительство, достаточно сильное, чтобы предоставить минимальные институциональные условия для рынков, - например, защищенные права собственности, объективную правовую систему, стабильную денежную систему, - также имеет достаточно возможностей, чтобы присвоить богатство своих граждан" (Weingast B. The Political Commitment to Markets and Marketization // The Political Economy of Property Rights / D. Weimer (ed.). Cambridge: Cambridge University Press, 1997. P. 43).
бочно связал рост капиталистической экономики с победой буржуазных революций в Голландии, Англии и Франции. Буржуазия, или третье сословие, использовала политическое насилие для ограничения или устранения власти короны, захвата государственной машины, которую европейские монархи к тому времени сделали достаточно сильной, и установления такой системы прав собственности, которая отражала бы интересы именно этого класса. Решение проблемы надежных гарантий, по Марксу, состояло в установлении прямого политического контроля над государством и превращении его в "комитет, управляющий общими делами всего класса буржуазии" 7 .
В современных исторически ориентированных исследованиях в русле неоинституционализма политическое насилие и конституционные соглашения также считают главными моментами в объяснении трансформации прав собственности. Для Норта и Вейнгаста модельным случаем служит Англия XVII в., когда в результате объявления королевских дефолтов на выплату по долгам и произвольного повышения налогов в 1642 г. началась гражданская война. После революции 1688 г. произошли реформы, в результате которых был создан независимый суд, обладающий статусом политической власти, а полномочия парламента были расширены так, что без его согласия корона не могла принять ни одного важного решения, затрагивающего интересы других групп. Таким образом, возникла система распределения властей и перекрестного вето, которая и послужила источником надежных гарантий прав собственности и защитой от произвола короны. Финансовые рынки отреагировали на снижение политических рисков снижением ставок по кредитам, что способствовало началу промышленной модернизации 8 .
Революционное прошлое некоторых стран не означает, что политическое насилие должно быть необходимым элементом ограничения исполнительной власти с помощью верховенства права и что формальное (конституционное) распределение властей является единственным средством решения проблемы надежных гарантий. В иных случаях институты защиты прав собственности возникали как результат стратегического взаимодействия политических и экономических акторов, который носил характер пакта о разделении властей, достигнутого в результате мирных переговоров, а не коллективного насилия.
Формальные институциональные (конституционные) решения проблемы надежных гарантий прав собственности, обобщающие исторический опыт ведущих стран Запада, не единственно возможные. Экономико-социологические исследования свидетельствуют, что сдерживать оппортунистическое поведение (желание внезапно нарушить обязательства для увеличения собственной выгоды) и стабилизировать контрактные отношения могут социальные сети. Межличностные сети осуществляют мощный социальный контроль, поэтому они в какой-то мере дополняют или даже заменяют центральную власть (государство) как источник контроля за соблюдением
7 Маркс К., Энгельс Ф. Манифест Коммунистической партии // Соч. 2-е изд. Т. 4. С. 420.
8 North D., Weingast B. Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth Century England // Journal of Economic History. 1989. Vol. 59, No 4. P. 803 - 832.
Персонифицированные неформальные отношения и социальные сети лишь сравнительно недавно попали в поле зрения исследователей, пытавшихся объяснить особенности экономического развития стран, не имеющих устойчивых демократических институтов и верховенства права. Недавняя история знает много случаев, когда страны Юго-Восточной Азии и Латинской Америки демонстрировали экономический рост при отсутствии демократии. Политические и экономические элиты этих стран связаны тесными межличностными отношениями. Примеры Японии, Южной Кореи, Мексики, Бразилии и некоторых других стран демонстрируют иные, чем в англо-саксонском мире, образцы отношений между государством и экономическими группами интересов. П. Эванс обозначил такие отношения термином "укорененная автономия" государства, указывая на то, что государства не отделены от групп интересов, как это предписывает веберовский принцип автономии бюрократии, а тесно связаны с ними личными отношениями обмена, которые способствуют координации при принятии решений в области экономической политики и программ развития 10 .
Дальнейшие исследования альтернативных моделей решения проблемы надежных гарантий способствовали введению в научный оборот термина "капитализм для своих", или "кронизм" (crony capitalism, cronyism ), и концепции вертикальной политической интеграции. В Южной Корее времен военного режима Пак Чон Хи (1962 - 1978) программами модернизации и импортозамещения управлял узкий круг правительственных чиновников и владельцев крупных промышленных конгломератов (чеболей). Военная верхушка предоставляла значительные капитальные ресурсы или гарантии по кредитам для частного сектора и гарантировала права собственности владельцам конгломератов в обмен на ренту в виде взносов в фонд правящей партии и платежей коррупционного характера. Военно-политическая и экономическая элиты страны были связаны личными, в том числе родственными отношениями, которые функционировали как источники доверия и ограничители произвола. Для стабильного развития от военных требовалось воздерживаться от конфискации активов или повышения налогов, а от владельцев компаний - выполнять инвестиционные обязательства, следовать пятилетним планам развития и не выводить средства за границу (то есть не воровать). И хотя военные опирались на сильную службу государственной безопасности и держали владельцев крупного бизнеса буквально в заложниках, поскольку могли в любой момент подвергнуть их репрессиям, эффект заложников
9 Грановеттер М. Экономическая структура и социальное действие: проблема укорененности // Западная экономическая социология: хрестоматия современной классики. С. 131 - 158.
10 Evans P. Predatory, Developmental and Other Apparatuses: A Comparative Political Economy Perspective on the Third World State // Sociological Forum. 1989. Vol. 4, No 4. P. 561 - 587.
был взаимным. Высокая концентрация собственности на активы не только упрощала координацию (всех капитанов бизнеса можно было усадить за один стол), но и означала, что вмешательство военных могло нанести вред значительному сегменту экономики, как указал в своем исследовании Д. Канг 11 .
При отсутствии демократии и верховенства права основным способом создания надежных гарантий прав собственности становится вертикальная политическая интеграция. Авторы исследования механизмов экономического развития Мексики в период между диктатурой Порфирио Диаса (1876 - 1910) и революционной нестабильностью 1910 - 1920 гг. используют этот термин по аналогии с теорией вертикальной интеграции, разработанной в институциональной экономике 12 . Стимулы к замене рыночного контракта прямой административной интеграцией (включение в состав фирмы) возникают, когда продолжение работы фирмы в большой степени зависит от некоторого специфического блага или актива, поставки которого потенциально нестабильны. Соответственно гарантии прав собственности рассматриваются как специфическое благо, предоставление которого проблематично в условиях авторитаризма или политической нестабильности. Вертикальная политическая интеграция может стать решением проблемы стабилизации прав, позволяющей осуществлять долгосрочные инвестиции. Передача части регулирующих полномочий представителям бизнеса тогда будет аналогична интеграции "назад", а предоставление членам правительства долей в бизнесе - интеграции "вперед". "Как и в случае интеграции внутри фирмы, она (политическая интеграция. - В. В .) заменяет контракты прямым надзором за управленческой деятельностью. В контексте политической системы это предполагает высокую степень авторитаризма", утверждает С. Хабер 13 .
Проблема прав собственности актуальна для России на протяжении всего периода трансформации и получила разностороннее отражение в научной литературе 14 . Однако исследований, посвященных проблеме надежных гарантий, мало 15 . Они теряются в более
11 Kang D. Crony Capitalism: Corruption and Development in South Korea and the Philippines. Cambridge: Cambridge University Press, 2002. По мнению другого исследователя, доминирование в Южной Корее семейного конгломерата, объединяющего активы, мало связанные какой-либо экономико-технологической логикой, лучше всего объясняется стремлением застраховаться от политических рисков, исходящих от "мафиозного" государства, поскольку максимизирует потенциальный народнохозяйственный ущерб от деструктивного вмешательства (Oh I. Mafioso , Big Business and the Financial Crisis: The State-Business Relations in South Korea and Japan. L.: Ashgate, 1999).
12 Crony Capitalism and Economic Growth in Latin America / S. Haber (ed.). Stanford: Stanford University Press, 2002.
13 Haber S., Maurer N., Razo A. Sustaining Economic Performance under Political Instability: Political Integration in Revolutionary Mexico // Crony Capitalism and Economic Growth in Latin America. P. 36
14 Капелюшников Р. И. Экономическая теория прав собственности. М.: ИМЭМО, 1990; Радыгин А. Д. Реформа собственности в России: на пути из прошлого в будущее. М.: Республика, 1994; Права собственности, приватизация и национализация в России / Под ред. В. Тамбовцева. М.: Новое литературное обозрение, 2009.
15 Тамбовцев В. Улучшение защиты прав собственности - неиспользуемый резерв экономического роста России? // Вопросы экономики. 2006. N 1.
общих размышлениях на тему отношений государства и бизнеса, политического авторитаризма, коррупции. Исключение составляет опрос предпринимателей, проведенный в 2000 г. с целью выяснить, насколько защищены права собственности в России и влияет ли воспринимаемая степень защиты прав на инвестиционное поведение 16 . Результаты этого опроса показали, что уверенность в арбитражных судах, особенно в возможности отстоять свои интересы в споре с государственными органами, членство в деловых ассоциациях и восприятие политики правительства как направленной (на тот момент) на углубление рыночных реформ лучше всего предсказывают более высокую инвестиционную активность. Но это исследование проверяло гипотезу о влиянии степени надежности гарантий прав собственности на экономическое поведение, имея в виду прежде всего вариант решения, связанный с верховенством права и распределением властей, а не с кронизмом и вертикальной политической интеграцией. Аналогичный опрос, проведенный в 2007 г., показал некоторое улучшение ожиданий предпринимателей касательно надежности прав собственности и склонности к инвестиционному поведению, но это улучшение произошло там, где собственники смогли воспользоваться преимуществами установления стабильных неформальных отношений с региональными властями. Иными словами, опрос зафиксировал неформальную интеграцию среднего бизнеса и региональных властей 17 .
В данной статье предпринята попытка объяснить становление госкапитализма после 2000 г. и его российскую специфику в контексте проблемы надежных гарантий прав собственности и варианта ее решения посредством вертикальной политической интеграции "вперед", то есть прямого контроля государственных служащих над крупными экономическими активами. В общих чертах логика развития после 2000 г. может быть описана следующим образом. Летом 2000 г. носители исполнительной власти заключили неформальный контракт с избранными владельцами крупного бизнеса по формуле "суверенитет + налоги в обмен на гарантии прав собственности". Далее обе стороны настаивали, что условия контракта соблюдаются, хотя некоторые нарушения имели место. Но по мере укрепления государства, роста концентрации активов в руках избранных собственников и изменения внешнеэкономической конъюнктуры у обеих сторон росли стимулы его нарушить. Дело "ЮКОСа" стало водоразделом, показав, что у государства есть возможность конфисковать любые активы на суверенной территории. Одновременно судебная реформа и реформа государственной службы провалились, губернаторские выборы были отменены, а политическая конкуренция после выборов 2004 г. свернута. Все это четко указывало на то, что движение в сторону верховенства права и распределения власти остановилось. Вертикальная политическая интеграция стала единственно возмож-
16 Frye T. Credible Commitment and Property Rights: Evidence from Russia // American Political Science Review. 2004. Vol. 98, No 3. P. 453 - 466.
17 Frye T., Yakovlev A., Yasin Y. The Other Russian Economy: How Everyday Firms View the Rules of the Game in Russia // Social Research. 2009. Vol. 76, No 1. P. 29 - 54.
ной формой стабилизации прав собственности, начала складываться российская версия "капитализма для своих", основанная на личных отношениях и участии членов правительства в бизнесе, которое было формализовано путем создания госкорпораций.
Крупный бизнес и слабое государство
Нет большой необходимости подробно останавливаться на происхождении олигархов 18 . Суть поведения этой группы состоит в использовании связей с государством для получения собственности, использовании доходов от нее для увеличения политического влияния и т.д., то есть в получении ренты и политическом закреплении возможности получать ее дальше.
Первоначально контроль за крупными предприятиями не предполагал формализации собственности, а опирался на контроль финансовых потоков экспортоориентированных предприятий за счет принуждения их руководства к закупкам или продажам через назначенных офшорных трейдеров, в которых оставалась вся прибыль. Идея была проста: сначала вывести всю прибыль жизнеспособных предприятий за пределы страны, а потом на нее же приобретать акции этих предприятий, получив их в собственность.
Наиболее известными примерами такого поведения стала приватизация предприятий алюминиевого сектора группой TWG и братьями М. и Л. Черными, а также контроль компаний "Аэрофлот" и "АвтоВАЗ" Б. Березовским. Благодаря залоговым аукционам другая группа собственников получила в 1995 г. ряд ключевых предприятий по цене значительно ниже рыночной. Компания "ЮКОС" была продана банку "Менатеп" (78% акций за 159 млн. долл. и 200 млн. долл. в виде инвестиционных обязательств); банк "ОНЭКСИМ" получил 38% "Норильского никеля" за 170 млн, а 51% акций "Сибнефти" достались НФК Березовского за 100,3 млн. долл.
Согласно обычному праву, частная собственность легитимируется вложенным трудом, деньгами, идеями, энергией (даже если это энергия завоевания), а не политической властью. Последняя лишь берет на себя функцию ее последующей защиты 19 . Хотя с момента залоговых аукционов прошло уже более 15 лет, опросы общественного мнения до сих пор демонстрируют негативное отношение к крупным собственникам 20 . По понятным причинам частные лица стремились получить активы по наименьшей цене, но способ, которым они этого добились, и сама цена надолго сделали собственность нелегитимной. Принципиальная нелегитимность прав собственности на активы периода 1990-х предопределяла потенциальную нестабильность этих прав, облегчая вмешательство государства и перераспределение активов.
18 Зоркая Н. Приватизация и частная собственность в общественном мнении в 1990-е и 2000-е годы // Отечественные записки. 2005. N 1. www.strana-oz.ru/?numid=22&article=1009.
19 Паппэ Я. "Олигархи": экономическая хроника. 1992 - 2000. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2000; Hoffman D. The Oligarchs: Wealth and Power in the New Russia. N.Y.: Public Affairs, 2002.
20 Bethell T. The Noblest Triumph: Property and Prosperity Through the Ages. N.Y.: St. Martin Press, 1999.
В 1990-х годах слабое государство не представляло угрозы для частной собственности, но и не имело возможности надежно защищать права. После выборов 1996 г. вертикальная политическая интеграция приобрела характер захвата государства группами интересов.
Интервью Березовского сразу после выборов недвусмысленно обосновывало право на участие в политике: "Мы наняли Анатолия Чубайса. Мы инвестировали огромные средства в избирательную кампанию. Мы обеспечили победу Ельцина. Теперь мы рассчитываем на посты в правительстве и можем пожинать плоды нашей победы" 21 . Он также назвал банкиров, которые якобы контролировали половину российской экономики: Смоленский, Ходорковский, Гусинский, Потанин, Фридман, Виноградов и он сам. В том же году Потанин получил пост вице-премьера, а Березовский стал членом Совета безопасности.
Их влияние на решения правительства, особенно в сферах, которые непосредственно затрагивали их интересы, было ощутимым. По словам члена правительства того времени, "постоянно шли звонки из разных мест с предложением принять конкретных людей... которые пытались... доказать, что их интересы совпадают с интересами государства в конкретных... вопросах... Ну и... это трудно как-то коротко очень описать, но в принципе было видно, что решения все-таки серьезные принимаются... под влиянием коммерческих интересов, а не совсем под влиянием там в чистом виде правил, законов и т. д. Это ощущалось". При определении банков, допущенных к обслуживанию счетов таможни, отмечал респондент, на него оказывалось давление, вплоть до косвенных угроз. "Я могу сказать, что подвергался достаточно жесткому давлению со стороны определенных структур... финансово-промышленных, вплоть до того, значит, мне просто через банкиров передавали: "За тобой, мол, следят"" 22 .
Единственной мерой, потенциально угрожавшей интересам собственников в тот период, было решение о создании Чрезвычайной комиссии по налогам, которая должна была в индивидуальном порядке взыскать долги по налогам с крупнейших предприятий. Согласно заявлению замминистра финансов С. Шаталова, 70 крупнейших предприятий платили менее 50% налогов. Налоговая ВЧК составила список должников и под угрозой банкротства пыталась заставить их платить налоги. Это можно считать первой попыткой усиления государства или проверкой его дееспособности, оказавшейся, однако не вполне удачной. Действия ВЧК не затронули интересов политически влиятельных собственников (олигархов). В течение 1997 г. 14 предприятий начали погашать долги по налогам, выплатив 1999,5 млрд. неденоминированных рублей из 3126,9 млрд. долга. Наибольшие суммы выплатили "Татэнерго", АК "Алмазы России - Саха", ОАО "Кондпетролеум", "Черногорнефть" и ОАО "Лукойл - Волгоград переработка" 23 . Правительство вело переговоры с "ЮКОСом", "Сибнефтью", "Норильским никелем" и "АвтоВАЗом" по реструктуризации их долгов, но ни
23 Справка о состоянии расчетов с Федеральным бюджетом 14 предприятий и организаций, рассмотренных на заседании рабочей группы Госналогслужбы России, www.nasledie.ru/finansi/23_4/article.php?art=4.
один из них не выплатил сколь-нибудь значительных сумм, хотя все входили в список десяти крупнейших должников 24 .
Призыв "равноудалить" субъектов рынка от власти прозвучал в предвыборной речи Владимира Путина 28 февраля 2000 г. в контексте обсуждения проблемы суверенитета и слабости государства. Практические шаги по "равноудалению" олигархов, как известно, последовали через два дня после инаугурации нового президента.
И мая прошел обыск в компании "Медиа-Мост" Гусинского. Затем компания "Газпром" предъявила требование вернуть долг 400 млн. долл. Находясь под арестом, Гусинский подписал соглашение о передаче активов "Медиа-Мост" компании "Газпром" в обмен на свободу и возможность покинуть страну. После публичных выступлений против плана федеральной реформы аналогичная участь постигла Березовского. В июне 2000 г. после требования о возврате кредита размером 100 млн. долл. "Внешэкономбанку" Березовский был вынужден передать 49% акций ОРТ Госкомимуществу. После начала расследования дела о присвоении средств компании "Аэрофлот" Березовский также покинул страну, продав акции компании "Сибнефть" Р. Абрамовичу.
В продолжение политики "равноудаления" тем же летом налоговая полиция совершила показательные рейды в офисы компаний "Сибнефть" и "ЛУКойл". Последовали предложения в адрес Потанина о доплате некоей суммы в качестве компенсации за приобретение "Норильского никеля" по заниженной цене. Тем самым исполнительная власть стремилась увеличить степень своей автономии от групп интересов, чтобы быть в состоянии принимать решения и проводить в жизнь определенную экономическую политику. Одновременно началась налоговая реформа, предусматривавшая снижение налога на прибыль до 26% (позже до 24%) и налога на личные доходы до 13%, введение налогового кодекса и отмену налоговых льгот.
Так была подготовлена почва для заключения неформального пакта с владельцами крупного бизнеса, который получил название "новый общественный договор". Его условия были согласованы в рамках подготовки к встрече в Кремле 28 июля между Путиным и 19 собственниками крупных предприятий с участием М. Касьянова, А. Кудрина и Г. Грефа 25 . В. Сурков, который участвовал в этой встрече, позже рассказал, что олигархам "было предложено равноудалиться, не болтаться по Кремлю, не шататься по министерствам и не решать вопросы, не входящие в компетенцию. А так, в целом, ходить вместе
24 Справка о работе государственных налоговых органов по принудительному взысканию недоимки по налогам и сборам за 9 месяцев 1997 года (по оперативным данным на 13.10.97). www.nasledie.ru/finansi/23_4/article.php?art=5.
25 Участники встречи со стороны крупного бизнеса: С. Вайншток (гендиректор "Транснефти"), О. Дерипаска (гендиректор "Русского алюминия"), В. Вексельберг (гендиректор "Сибирско-Уральской алюминиевой компании"), В. Алекперов (президент "ЛУКойла"), К. Бендукидзе (гендиректор "Объединенных машиностроительных заводов"), В. Богданов (президент "Сургутнефтегаза"), Р. Вяхирев (председатель правления "Газпрома"), Д. Зимин (гендиректор "Вымпелкома"), О. Киселев (председатель правления ИМПЭКСбанка), В. Лисин (председатель совета директоров Новолипецкого МК), А. Мордашов (гендиректор "Северстали"), В. Потанин (президент группы "Интеррос"), Н. Пугин (президент Горьковского автозавода), М. Фридман (председатель совета директоров Альфа-банка), М. Ходорковский (председатель правления ЮКОСа), С. Пугачев (председатель совета директоров Межпромбанка), Т. Боллоев (гендиректор пивоваренной компании "Балтика"), В. Коган (президент Промстройбанка-СПб), Е. Швидлер (президент "Сибнефти"). Источник: Коммерсант. 2000. 27 июля; 29 июля.
и ставить общие вопросы для общего развития рыночных отношений. Было предложено платить налоги" 26 . На этих условиях Путин пообещал не пересматривать итоги приватизации, то есть гарантировать права собственности. Как упоминал в своем последнем перед арестом интервью для СМИ Ходорковский, проблема необратимости итогов приватизации была "решена в 2000 г., когда президент собрал бизнесменов и сказал, что мы создаем водораздел: то, что было до 2000, теперь принадлежит истории, а теперь, после 2000 г., давайте жить по другим законам. Но если кто-то по ним жить не хочет, то будем разбираться. Я думаю, что именно этот общественный договор обеспечил стабильное развитие общества в течение трех лет" 27 .
1. Владельцы крупного бизнеса воздерживаются от вмешательства в принятие политических решений и от покупки односторонних преимуществ у государства.
2. Вместо индивидуального неформального лоббирования взаимодействие между бизнесом и властью должно быть организовано в виде регулярных коллективных встреч для координирования экономической политики.
3. Государство снижает налоги, делает правила налогообложения более прозрачными и единообразными.
4. Бизнес платит налоги и не прибегает к наиболее одиозным схемам уклонения от них.
5. Государство не пересматривает итоги приватизации и гарантирует права собственности.
Для реализации условий этой сделки были назначены две переговорные площадки: Совет по предпринимательству при Правительстве РФ и воссозданный РСПП. Затем была проведена налоговая реформа и начата реформа государственной службы. Для укрепления судебной системы и верховенства закона разрабатывалась судебная реформа.
"Пакт 28 июля", по сути, затрагивал основные права обеих сторон. Государство оставляло за собой исключительное право на принятие и реализацию решений, касающихся внутренней и внешней политики, - читай, восстановление суверенитета. Оно готово было учитывать интересы бизнеса, но в такой форме, которая не угрожала бы внутреннему единству правительства. Снижение налогов в обмен на повышение налоговой дисциплины подразумевало новое соотношение между частными и общественными выгодами от использования основных промышленных активов и природных ресурсов страны. Обещание не пересматривать итоги приватизации было двусмысленным. С одной стороны, оно было призвано стимулировать возврат средств, ранее выведенных за рубеж, и более продуктивное отношение к активам. С другой стороны, на фоне давления на бизнес и экспроприации наиболее политически активных олигархов выполнение любых обещаний во многом зависело от доброй воли руководителей государства.
26 www.edinros.ru/news.html?id=111148.
27 www.khodorkovsky.ru/speech/732.html.
Основной проблемой "Пакта 28 июля" были механизм гарантий его выполнения обеими сторонами, а также его стабильность при изменении внешних условий или баланса сил. В нем было несколько встроенных источников потенциальной нестабильности. Во-первых, контракт был неформальный и, следовательно, оставлял много возможностей для трактовки его условий каждой из сторон. Его стабильность зависела от дальнейших переговоров, прецедентов и несла опасность противоречивых интерпретаций. Во-вторых, сторонами контракта выступали не индивиды, а группы. Поэтому его соблюдение зависело от дисциплины и координации внутри каждой группы, что было проблематично как в сообществе крупных собственников, конкурировавших между собой за получение новых активов, так и для государства, не обладавшего достаточной степенью внутреннего единства. В-третьих, пока не были созданы надежные правовые, то есть системные ограничения, принуждение к соблюдению контракта зависело от государства как более сильной стороны, что несло риски манипулирования правами собственности.
На протяжении 2000 - 2003 гг. происходило усиление власти и ее концентрация в руках федеральной исполнительной ветви, а также концентрация активов в основном в руках собственников, участвовавших во встрече 28 июля. Но вариант решения проблемы надежных гарантий прав собственности, актуальность которого росла по мере параллельной концентрации власти и собственности, не был отчетливо сформирован. Он мог быть основан либо на независимой судебной системе, укреплении парламентской демократии и территориальном распределении власти (федерализме), либо на вертикальной политической интеграции и "кронизме". Первый вариант предполагал последовательную правовую реформу (ее программу подготовила группа Д. Козака), а также сохранение федерализма и политической конкуренции. Вертикальная политическая интеграция, как уже указывалось, основана либо на включении основных собственников в механизмы принятия политических решений по вопросам, которые непосредственно затрагивают их экономические интересы (через законодательную или исполнительную власть), либо на передаче части прав собственности, включая право на получение дохода, членам исполнительной власти. Первый способ обозначается как интеграция "назад", а второй - как интеграция "вперед".
Важно отметить, что сами методы, которыми укреплялось государство и перераспределялись активы, объективно оказались плохо совместимы с укреплением независимости судов и верховенством права. Основные составляющие политики укрепления государства хорошо известны, и нет необходимости анализировать их подробно. Это федеральная реформа, которая включала создание федеральных округов, приведение региональных законов в соответствие с Конституцией РФ, реформа Совета Федерации и отмена губернаторских выборов. Итогом этой реформы стали снижение территориального распределения власти и ее существенная централизация. Как федеральная реформа, так и политика укрепления исполнительной власти во многом опирались на правоприменительные организации - прокуратура, ФСБ, налоговая
полиция и отчасти МВД. Их использование отвечало политико-административной логике, имеющей мало общего с правом или правами, что ставило их выше закона и подчиняло политическим задачам. Судебно-правовая реформа не соответствовала текущим политическим задачам и была обречена на отсутствие поддержки как со стороны Кремля, так и изнутри правовой системы.
Основные промышленные активы в черной и цветной металлургии, нефтехимии, машиностроительных и других предприятий переходили под контроль собственников, большинство из которых составляли участники кремлевской встречи 28 июля 2000 г. (см. табл. 1), с помощью покупки судебных решений и коммерческого использования правоохранительных органов. Крупные собственники не были заинтересованы в укреплении судебной системы, поскольку это затруднило бы многочисленные захваты предприятий, происходившие в 2000 - 2003 гг. с помощью "заказных" банкротств или под предлогом отстаивания прав миноритарных акционеров. При поддержке исполнительной власти избранные собственники были заинтересованы в исключительных гарантиях прав собственности для себя и в отсутствии таких гарантий для остальных. Объединение или захват активов диктовался необходимостью создания вертикально интегрированных или отраслевых холдингов, а также интересом к экспортоориентированным предприятиям, ставшим привлекательными в связи с изменением цен на международных рынках.
В результате многочисленных поглощений группа "Русал" объединила предприятия по производству алюминия. Группа "Альфа/Ренова" консолидировала активы в нефтяной и пищевой промышленности, а также в сфере телекоммуникаций. Группа МДМ объединила угледобывающие предприятия, производство труб, а также банковский и страховой бизнес. Компания "Интеррос" создала новый холдинг "Силовые машины", объединяющий предприятия по производству оборудования для электроэнергетики. УГМК и холдинг "Евраз" аккумулировали активы в производстве цветных металлов и угольной промышленности. В сталелитейной промышленности появились новые сильные игроки, связанные с крупными сталелитейными комбинатами: Новолипецким (Лисин), Магнитогорским (Рашников) и Череповецким (Мордашов) и связанными с ними поставщиками железной руды.
Согласно опубликованному Всемирным банком исследованию концентрации промышленности в России по состоянию на 2003 г., на предприятиях 22 крупнейших частных собственников было занято 42% рабочей силы страны, на их долю приходилось 39% годового объема продаж. При этом данные активы сосредоточены в секторах с более высоким уровнем концентрации: 10 крупнейших групп владели 60,2% российского рынка акций. В 2004 г. в России было 25 человек, состояние которых превышало 1 млрд. долл. (в 2002 таких было 7, а в 2003 - 17, см. табл. 1).
Политика укрепления государства (концентрация федеральной власти) и методы концентрации крупной собственности объективно входили в конфликт с правовой реформой, предполагавшей создание независимости судов и равномерное применение законов. Это следует считать главными причинами, по которым правовая реформа была свернута. В сочетании с укреплением центральной власти, а потом
Таблица 1
Российские миллиардеры
|
Ходорковский* |
Ходорковский* |
Ходорковский* |
Ходорковский* |
Абрамович |
|
|
Абрамович |
Абрамович |
Абрамович |
|||
|
Богданов* |
|||||
|
Вексельберг* |
Дерипаска* |
||||
|
Абрамович |
Богданов* |
Прохоров |
Вексельберг* |
||
|
Алекперов* |
Алекперов* |
Прохоров* |
Мордашов* |
||
|
Дерипаска* |
Евтушенков |
Мордашов* |
|||
|
Черномырдин |
Дерипаска* |
Дерипаска* |
Прохоров |
||
|
Алекперов* |
Вексельберг* |
Алекперов* |
|||
|
Мордашов* |
Алекперов* |
Рашников |
|||
|
Иванишвили |
|||||
|
Евтушенков |
|||||
|
Богданов* |
|||||
|
Богданов* |
|||||
|
Шахновский |
Ходорковский* |
||||
|
Богданов* |
|||||
|
Шахновский |
Евтушенков |
||||
|
Кузьмичев |
|||||
Источник: www.forbes.com.
и свертыванием парламентской демократии, концентрация собственности создавала предпосылки для кронизма и вертикальной политической интеграции. Напомним, что этот способ обеспечения прав собственности предполагает небольшое число участников с обеих сторон, поскольку основан на личных отношениях и непосредственной координации (позже это назовут "ручным управлением").
Дело "ЮКОСа" и новая неопределенность
В условиях продолжающегося перераспределения активов и низкой легитимности итогов приватизации вопрос надежности гарантий прав собственности оставался центральным в отношениях государства и частного бизнеса. Проблема гарантий обозначалась как отказ от пересмотра итогов приватизации, в первую очередь подразумевавший гарантии того, что двенадцать крупных предприятий, доставшихся частным лицам в результате залоговых аукционов 1995 г., останутся в их собственности 28 . Вопрос об уплате налогов и социальной ответственности был также, по сути, вопросом прав собственности, посколь-
28 Это пакеты акций компаний "Сургутнефтегаз", "ЛУКойл", "Сиданко", "ЮКОС", "Сибнефть", "Нафта-Москва", "Норильский никель", НЛМК, "Мечел", "Мурманское морское пароходство", "Северо-западное морское пароходство", "Новороссийское морское пароходство".
ку он затрагивал распределение частных и общественных выгод от использования активов.
В ситуации слабой правовой системы личное взаимодействие с администрацией президента, а также групповые встречи на уровне президиума РСПП были механизмом, который обеспечивал стабильность положения ограниченной группы собственников. При этом число личных встреч представителей крупного бизнеса с Путиным превышало число встреч в составе группы, то есть непосредственная координация интересов государства и бизнеса не была ограничена специально отведенными коллективными площадками, как это предполагалось изначально (см. табл. 2).
Таблица 2
Встречи с Владимиром Путиным, 2000 - 2006 гг.
|
Фамилия, имя |
Должность |
Личных встреч |
В составе группы бизнесменов |
|
|
Миллер А. |
Председатель правления ОАО "Газпром" |
|||
|
Потанин В. |
Президент холдинга "Интеррос" |
|||
|
Чубайс А. |
Председатель правления РАО "ЕЭС России" |
|||
|
Вайншток С. |
Президент ОАО "Транснефть" |
|||
|
Дерипаска О. |
Председатель совета директоров компании "Русал" |
|||
|
Вексельберг В. |
Председатель совета директоров СУАЛ-Холдинга |
|||
|
Мордашов А. |
Генеральный директор ОАО "Северсталь" |
|||
|
Алекперов В. |
Президент ОАО ЛУКойл |
|||
|
Фридман М. |
Председатель наблюдательного совета директоров консорциума "Альфа-групп" |
|||
|
Костин А. |
Председатель правления Внешэкономбанка |
|||
|
Ходорковский М. |
Бывший председатель правления НК ЮКОС |
Номинально обе стороны были заинтересованы в том, чтобы придерживаться "Пакта 28 июля", поскольку он отвечал интересам обеих групп на момент заключения. Но в дальнейшем рост возможностей исполнительной власти, усиление финансового влияния крупного бизнеса, а также изменение внешнеэкономической конъюнктуры создали опасность его дестабилизации. Положения пакта были открыты для толкований и зависели от внутренней дисциплины сторон.
Конфликт вокруг компании "ЮКОС" и ее владельцев, произошедший в 2003 - 2005 гг., можно рассматривать как дестабилизацию или даже отмену "Пакта 28 июля", повлекшую за собой изменения
в формах вертикальной политической интеграции. Ход конфликта и его итоги хорошо известны и едва ли требуют подробного изложения. Но ряд ключевых моментов важен с точки зрения основной темы данной статьи. На тот момент компания "ЮКОС" была лидером по капитализации. При этом готовившаяся сделка по слиянию с компанией "Сибнефть" потенциально приводила к созданию крупнейшей в России нефтяной компании и соответствующему росту ее влияния как в стране, так и за ее пределами. Параллельно шли переговоры о возможной продаже блокирующего пакета вновь образованной компании одной из американских нефтяных компаний - в качестве кандидатов назывались "Exxon-Mobil" и "Shevron-Texaco". Кроме этого, Ходорковский продвигал проект строительства частного нефтепровода для экспорта нефти из Восточной Сибири в Китай, практически блокирующего проект нефтепровода ВСТО. Депутаты Государственной думы и члены Совета Федерации из числа акционеров "ЮКОСа", в свою очередь, были активно вовлечены в лоббирование налоговых преференций и через комитет по налогам Государственной думы блокировали аспекты налоговой реформы, которые затрагивали интересы компании 29 .
Совокупность вышеперечисленных действий в сочетании с ростом компании не могла не восприниматься властью как угроза суверенитету, то есть праву самостоятельно принимать и проводить в жизнь решения, касающиеся внешней и внутренней политики. Поэтому поддержка ряда партий накануне думских выборов была не первопричиной, как иногда полагают, а, скорее, последним жестом, который нельзя не поставить в один ряд с другими нарушениями "Пакта 28 июля". В итоге активы "ЮКОСа" были проданы на аукционе в счет погашения долгов по налогам и штрафов на сумму 27,5 млрд. долл., а М. Ходорковский и П. Лебедев получили по восемь лет колонии. Сам факт неожиданного ареста руководителей компании и решительных действий исполнительной власти без предварительных попыток повлиять на поведение собственников "ЮКОСа" другими средствами говорит о слабой готовности обеих сторон соблюдать пакт и ограниченных возможностях переговорных механизмов. Кроме того, по мере развития конфликта разные представители исполнительной власти высказывали разные позиции, что свидетельствовало об отсутствии единства внутри исполнительной власти. Складывавшаяся модель вертикальной политической интеграции, основанная на контракте и равенстве его сторон, не сработала, а после национализации "ЮКОСа" "Пакт 28 июля" перестал существовать, поскольку итоги приватизации были фактически пересмотрены.
Далее последовали ретроспективные налоговые претензии к другим компаниям (см. табл. 3). Взыскание дополнительных налогов с частного бизнеса в 2004 - 2005 гг. на сумму более 2,5 млрд. долл. (не учитывая долг "ЮКОСа") продемонстрировало силу государства и его способность в одностороннем порядке менять права собственности, что в 1997 г. не удалось Правительству и налоговой ВЧК. Тем самым
29 Подробный анализ дела "ЮКОСа" см. в: Sakwa R. The Quality of Freedom: Khodorkovsky, Putin, and the Yukos Affair. Oxford: Oxford University Press, 2010.
Таблица 3
Ретроспективные налоговые претензии (долл. 2004 - 2005 гг .)
|
Компания |
Налоговые претензии |
|
Сибнефть |
|
|
Вымпелком |
|
вопрос о надежных гарантиях прав частной собственности вновь обострился. Но в отличие от 2000 г., когда перспективы судебной реформы и разделения властей еще не были ясны, после 2004 г. вертикальная политическая интеграция ("кронизм") осталась единственным решением. Вопрос теперь был в том, какие конкретные формы примет вертикальная интеграция власти и бизнеса и насколько они окажутся стабильными и способными обеспечивать экономический рост.
Дело "ЮКОСа" вызвало временный отток капитала из России и новую дискуссию о гарантиях приватизационных соглашений. В этой ситуации второй срок президентства Путина предполагал новое соглашение, но его не последовало. В начале 2005 г. Путин сделал несколько заявлений о том, что никаких новых действий по пересмотру итогов приватизации не будет и что права собственности должны уважаться. Но вместо неформального пакта была предпринята попытка подкрепить гарантии законодательно, и 21 июня 2005 г. Путин подписал поправку к статье 181 Гражданского кодекса, которая снижала срок давности по сделкам с 10 до 3 лет. Тем самым все приобретения активов, сделанные до 2002 г., были признаны необратимыми, по крайней мере, в рамках ГК. Путин обосновывал инициативу: "Это поможет бизнес-сообществу увереннее смотреть вперед, строить перспективные планы по развитию своего дела, вкладывать средства в его развитие... внесет успокоение в предпринимательскую среду по поводу гарантий прав собственности" 30 .
Реализовался ли прогноз главы государства? Внесенная поправка могла повысить уровень доверия бизнеса к власти, но долгосрочных гарантий она не создала. Так, глава Счетной палаты С. Степашин заявил, что сокращение срока давности по приватизационным сделкам с десяти до трех лет ("политический шаг, который можно только приветствовать") не исключает ответственности за уголовные преступления 31 . Иными словами, оказывать давление на собственников можно и с помощью Уголовного кодекса, в котором срок давности по преступлениям остался десять лет. Как показали последующие события, ранее применявшаяся практика, когда на бизнесмена заводилось уголовное дело, а потом в обмен на свободу или прекращение преследования ему предлагали продать активы по цене ниже рыночной или просто назначали "выкуп", стала основным источником рисков для собственников.
31 www.vremya.ru/2005/108/8/127957.html.
Статистика активности правоохранительных органов в области экономических преступлений, в частности возбуждения дел по статьям УК, относящимся к экономической деятельности, отражает рост таких рисков. Анализ официальной статистики МВД показывает значительный и опережающий рост числа зарегистрированных преступлений экономической направленности, то есть возбужденных уголовных дел, по сравнению с делами, которые передавались в суды, а также с числом вынесенных приговоров (рис. 1). Активность правоохранительных органов по возбуждению уголовных дел без судебной перспективы росла, причем особенно быстро в период 2004 - 2006 гг.
Аналогичную динамику демонстрировал и показатель количества возбужденных дел по статье 159 УК РФ "Мошенничество", наиболее часто применяемой для давления на предпринимателей (рис. 2).
Динамика численности преступлений в сфере экономической деятельности
Рис. 1
Динамика числа мошенничеств
Рис. 2
По экономическим статьям лишь около 30% уголовных дел доходили до суда и только 10 - 15% заканчивались приговорами. Это значит, что 85 - 90% возбужденных уголовных дел либо закрывалось на какой-либо стадии, либо разваливалось в суде, то есть активность правоохранительных органов утратила связь с правосудием. Такая ситуация не могла не создавать сильный отрицательный эффект с точки зрения стабильности и защищенности прав собственности и самих собственников. После дела "ЮКОСа" основным способом изменения прав собственности или их размывания стало создание физической
угрозы собственникам или ограничение их свободы и деятельности с помощью уголовно-процессуальных действий.
Было бы неправомерно утверждать, что поправка в ГК, сокращающая срок давности по сделкам до трех лет, непосредственно привела к активизации правоохранительных органов и переключению на использование УК в качестве инструмента изменения или размывания прав собственности. Скорее в контексте роста активности правоохранительных органов в части давления на бизнес, вымогательства ренты и силового предпринимательства (часто - при участии и заказах представителей самого бизнеса) внесенная Путиным поправка, якобы стабилизировавшая отношения собственности, оказалась просто бессмысленной.
События 2004 - 2005 гг. продемонстрировали изменение соотношения сил в пользу государства. В выборе варианта вертикальной политической интеграции между интеграцией "назад" (кооптация групп интересов в органы власти) и интеграцией "вперед" (установление политической элитой контроля над активами) выбор был сделан в пользу интеграции "вперед", то есть увеличения доли государства и персонифицированного интереса высших государственных чиновников в крупных компаниях.
Публичные площадки координации интересов власти и бизнеса постепенно теряли свое значение по сравнению с более тесным личным согласованием решений. По словам бывшего члена правительства, "РСПП или Торгово-промышленная палата, "Деловая Россия" и т.д. ...могут претендовать на то, чтобы... быть центрами координации интересов государства и бизнеса... Но реально пока используются и... менее институализированные формы... установление прямых контактов крупных лидеров бизнеса... с... кремлевской администрацией. Вплоть до того, что даже спрашивают разрешение на проведение отдельных значительных сделок. Ну, то есть считают для себя более приемлемым таким образом контактировать и координировать свою деятельность с властью".
Положение, при котором стабильность крупной собственности обеспечивалась не законами и правовой системой, а интенсивностью прямых отношений лидеров бизнеса и исполнительной власти, окончательно закрепилось во время второго президентского срока Путина. В этот же период демократические и формально-правовые ограничения на действия исполнительной власти были окончательно устранены, а устойчивого партнерства между государством и бизнесом не сложилось, о чем свидетельствовали периодические эпизоды уголовно-процессуального давления на частный бизнес с последующей продажей этого бизнеса и либо вынужденной эмиграцией, либо лишением его владельцев свободы 32 .
В этой ситуации собственники считали более рациональным максимизировать краткосрочные выгоды. Благоприятные условия на международных финансовых рынках давали возможность массированных заимствований, снижая потребность в капитальных ресурсах, находившихся под контролем государства. Собственники продолжали изобретать схемы ухода от налогов, сокрытия доходов и структуры собственности, в том числе с активным использованием офшорного сектора,
32 Наиболее громкими были уголовные дела против М. Гуцериева, В. Некрасова и Е. Чичваркина.
что не могло не вызывать раздражения со стороны исполнительной власти. Интервью с собственниками и другие источники свидетельствуют, что использование офшорных компаний и финансовых центров стало в 2000-е годы средством снижения налоговой нагрузки и отделения финансов предприятий от недвижимых активов на случай, если последние станут объектом недружественных поглощений или претензий со стороны властей. "Офшоры стали массово создаваться у нас 9 лет назад, около 2000. PWC, KPMG и другие пришли и стали убеждать, что офшоры - рекомендованная схема ведения бизнеса в России, за 100 - 200 тыс. евро делали схему владения через офшоры. Это удобно для тех, кто связан с импортом или экспортом. Плюс налоговая не может посчитать доходы частных лиц" 33 . В 2006 г. из 21 первичного размещения акций, проведенного российскими компаниями, только 7 провели внутри страны. Остальные были предложены либо параллельно российским и иностранным инвесторам, либо размещены на иностранных биржах, причем 6 провели от имени офшорных компаний 34 .
Сокрытие информации о структуре компании, ее владельцах и бенефициарах следует считать не только средством ухода от налогов, но и способом снизить риски, связанные с давлением на собственников. Даже средние по величине компании, для которых государство предстает в виде региональных или городских властей и контролирующих служб, стремятся сохранить высокую неформальную составляющую ведения бизнеса. Собственники объясняли это тем, что такая компания менее привлекательна для захвата, поскольку ею невозможно эффективно управлять, не владея инсайдерской информацией 35 .
Персонифицированный госкапитализм
За период 2000 - 2007 гг. суммарные доходы государственного бюджета от экспорта углеводородов составили порядка 700 млрд. долл. Согласно информации Министерства финансов, к концу 2007 г. часть этой суммы (340 млрд. долл.) накопилась в результате стерилизации нефтяных сверхдоходов (выше цены отсечения 20, а позднее 24 долл. за баррель), из которых 116 млрд. ушло на погашение внешнего долга, 122 млрд. было перечислено в стабилизационный фонд, а 102 млрд. долл. позже было переведено в госрасходы. По сравнению с 1990-ми, когда наблюдался острый дефицит бюджета и инвестиционных ресурсов, после 2005 г. ситуация стала противоположной.
Но сам по себе избыток капитальных ресурсов не способен обеспечить развитие, если отсутствуют организации, способные проводить эффективную экономическую деятельность, а также механизмы инвестирования, гарантирующие распределение благ участников инвестиционных проектов (выполнение задач, распределение частных и общественных выгод, контроль). В арсенале правительства были
33 Интервью с собственником крупной розничной сети, апрель 2009 г.
34 Речь Председателя ФСФР Олега Вьюгина на юбилейной конференции по поводу 15-летия РСПП. www.pcnn.pcp/Attachment.aspx?Id=2632.
35 Интервью с владельцем инвестиционного банка, апрель 2009 г.
"Национальные проекты" (инвестиции в человеческий капитал), реализация которых явно замедлилась после выборов 2007 - 2008 гг., и государственные инвестиционные программы, предполагавшие громоздкий механизм правительственных согласований и тендеров для их реализации. В это время со стороны различных политических сил звучала критика в адрес правительства и Министерства финансов, суть которой состояла в том, что огромные ресурсы размещаются в иностранных ценных бумагах вместо инвестирования в экономику России и работы на развитие. Жесткую позицию Минфина, стремившегося к ограничению госрасходов, нельзя считать достаточным объяснением сложившегося положения. Решающим фактором, по-видимому, была неопределенность, каким экономическим организациям передать ресурсы, кто и как будет осуществлять непосредственное инвестирование, на каких условиях, как создать гарантии выполнения этих условий.
В отличие от стран Юго-Восточной Азии, где государство, сосредоточив капитальные ресурсы, передавало их частному сектору для последующего инвестирования в приоритетные проекты, российское правительство предпочло пойти другим путем. Оно одобряло приобретение российским бизнесом зарубежных активов и привлечение инвестиций на международных финансовых рынках в форме кредитов и первичного размещения акций. Однако избыток капитала, скопившийся в бюджете в результате возросших доходов от экспорта углеводородов, не поступал в частный сектор в виде кредитов, займов или госгарантий, а расходовался на увеличение доли государства в акционерном капитале компаний вплоть до приобретения контрольных пакетов, создания новых государственных холдингов и госкорпораций.
Само по себе наличие в экономике страны крупных государственных компаний нельзя считать чем-то исключительным с точки зрения международного, в том числе европейского, опыта. Российская специфика выразилась в крайне персонифицированном варианте такого контроля в противоположность институциональному, то есть основанному на правовых и процедурных механизмах. Российский вариант госкапитализма отличается высокой степенью "кронизма", причем в качестве "своих", то есть лиц, которым доверены функции собственников, после 2004 г. стали все чаще выступать сами государственные чиновники, а не представители частного бизнеса, как это было в азиатском варианте госкапитализма. Круг лиц, которым были делегированы полномочия по управлению активами, состоял из высших должностных лиц государства и оставался постоянным в течение последующего времени, то есть не претерпел значительных ротаций. Как заметил в интервью автору один из бывших сотрудников Администрации Президента, "формальные должности мало что значат. Реальным критерием принадлежности к ближнему кругу является членство в совете директоров крупной компании". Некоторые сведения о лицах, совмещающих высокие официальные посты в государстве и членство в советах директоров государственных компаний, представлены в таблице 4.
Руководитель Администрации Президента, Первый заместитель Председателя Правительства
Роснефть
Заместитель Председателя Правительства
Кудрин А.
Министр финансов
Совкомфлот
Шувалов И.
Заместитель Руководителя Администрации Президента
Аэрофлот
Иванов В.
Заместитель Руководителя Администрации Президента, помощник Президента
Транснефтепродукт
Сурков В.
Заместитель Руководителя Администрации Президента
Объединенная авиастроительная корпорация
Иванов С.
Заместитель Председателя Правительства
ОРТ-Первый канал
Нарышкин С.
которых возглавили вице-премьеры Сергей Иванов и Игорь Сечин соответственно. В 2007 г. было реализовано новое и достаточно оригинальное институциональное решение по реорганизации нескольких отраслей и инвестированию бюджетных средств. Принятием отдельных законов были созданы шесть НКО в форме государственных корпораций: Банк развития, Олимпстрой, Фонд содействия реформированию ЖКХ, Роснано, Росатом и Ростехнологии. Им были переданы активы в атомном, оборонном и машиностроительном секторе на сумму около 80 млрд. долл. и бюджетные средства (более 35 млрд. долл.). Согласно закону об НКО и соответствующим отдельным законам, переданное имущество становилось собственностью госкорпораций и распоряжение им далее не регулировалось Бюджетным кодексом. Госкорпорации были выведены из-под юрисдикции правительства РФ и его контролирующих органов, а управление ими было поручено наблюдательным советам и директорам, назначенным указами президента 36 .
Создание госкорпораций было продиктовано недоверием как к частному бизнесу и его способности решать задачи национального развития, так и к государству как формально-бюрократической
36 Подробный анализ создания госкорпораций см. в: Волков В. Госкорпорации: институциональный эксперимент // Pro & Contra. 2008. Сентябрь-декабрь. С. 75 - 88.
структуре. С одной стороны, передача активов и инвестиционных ресурсов госкорпорациям не стала приватизацией, поскольку, будучи НКО, это не частные организации и их деятельность не оценивается рыночными критериями (прибыль, отдача на вложения, доля рынка и т. п.). С другой стороны, они были выведены из-под юрисдикции государства, а активы и финансовые средства перестали быть государственной собственностью. Будучи формально ограниченными уставными целями и процедурами, прописанными в особом для каждой госкорпорации законе, а на деле - личным контролем со стороны главы исполнительной власти, группа высших государственных чиновников не потеряла контроль над этими активами и ресурсами, а, по сути, обрела частично формализованные права собственности, включая использование активов и получение выгод (см. табл. 5).
Министр транспорта
Банк развития
Христенко В.
министр промышленности и торговли
Путилин В.
первый зампредседателя военно-промышленной комиссии
Ростехнологии
Сердюков А.
министр обороны
Ростехнологии
Набиуллина Э.
министр экономического развития
Банк развития, Роснано, Ростехнологии
Силуанов А.
замминистра финансов
Фурсенко А.
министр образования и науки
Зубков В.
первый вице-премьер
Банк развития
Собянин С.
вице-премьер
Брать или не брать ипотеку
Что будет если нажать вконтакте пожаловаться Случайно отправила жалобу в контакте как отменить
Закрытие ИП: Как уволить сотрудников?
Надёжные биржи криптовалют
Основы и применение бережливого производства
Порядок рассмотрения и утверждения бюджетов
Стратегические инвестиции